党的十九大报告提出，从现在到二〇二〇年是全面建成小康社会决胜期，要紧扣我国社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。
2017年以来，中央政府围绕强化地方政府债务监管、制止以政府购买服务名义违规融资、规范PPP模式融资、以及2018年初加强保险资金运用管理防范化解地方政府债务风险等，相继出台了一系列防范化解地方政府债务风险的文件。
近日，财政部印发《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号，以下简称《通知》），部署各地做好2018年地方政府债务管理工作。切实加强地方政府债务管理，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。
财政部刚刚公开的财预[2018]34号文在以下四大方面，一共提出了13项重点要求：
（一）依法规范地方政府债务限额管理和预算管理。
1、要求各地合理确定分地区地方政府债务限额，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配；
2、加快地方政府债务限额下达进度，尽早发挥债券效益；
3、用好地方政府债务限额，保障重点领域合理融资需求；
4、落实全面实施绩效管理要求，建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，提高资金使用绩效；
5、推进地方政府债务领域信息公开，以公开促进规范管理。
（二）及时完成存量地方政府债务置换工作。
6、要求各地加快存量政府债务置换进度，确保在国务院明确的期限内完成置换工作；
7、强化置换债券资金管理，确保严格按规定用途使用债券资金。
（三）着力加强债务风险监测和防范。
8、要求各地健全地方政府性债务风险评估和预警机制，督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险；
9、发挥地方政府财政重整计划作用，督促相关高风险地区恢复财政收支平衡状态。
（四）进一步强化地方政府债券管理。
10、要求各地将地方政府债券发行、资金使用与公益性建设项目对应，实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配；
11、稳步推进地方政府专项债券管理改革，继续推进发行土地储备和政府收费公路专项债券，扩大项目收益和与融资自求平衡的地方政府专项债券试点范围；
12、完善地方政府债券本金偿还机制；
13、大力发展地方政府债券市场，推动地方政府债券投资主体多元化，完善地方政府债券市场化定价机制。
以下为通知全文及答记者问：
关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知
财预〔2018〕34号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照推动高质量发展的要求，加强地方政府债务管理，发挥政府规范举债对经济社会发展的促进作用，有效防范化解地方政府债务风险，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，现就做好2018年地方政府债务管理工作通知如下：
一、高度重视地方政府债务管理工作
党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。党的十九大报告指出，从现在到二〇二〇年是全面建成小康社会决胜期，要紧扣我国社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。
中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。
地方政府举债要与偿还能力相匹配，是必须遵循的经济规律。地方各级财政部门要全面贯彻党的十九大精神，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，严格落实属地管理责任，将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重，依法健全规范的地方政府举债融资机制，既要开好“前门”，稳步推进政府债券管理改革，强化政府债券资金绩效管理，提高政府债券资金使用效益，发挥政府规范举债的积极作用，支持补齐民生领域短板，又要严堵“后门”，守住国家法律“红线”，坚守财政可持续发展底线，加大财政约束力度，硬化预算约束，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，促进经济社会健康持续发展。
二、依法规范地方政府债务限额管理和预算管理
（一）合理确定分地区地方政府债务限额。
地方政府债务限额分配要充分体现立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则，不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。
（二）加快地方政府债务限额下达进度。
省级财政部门要提前做好各项工作准备，自收到经国务院批准后下达的分地区地方政府债务限额起，尽快提请完成本地区政府债务安排的法定审批程序，原则上于1个月之内下达各市县级政府，具备条件的地区应当尽量提前下达。
（三）用好地方政府债务限额。
在严格执行法定限额管理的同时，鼓励各地区按照《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）规定，积极利用上年末专项债务未使用的限额，结合项目对应的政府性基金收入、专项收入情况，合理选择重点项目试点分类发行项目收益与融资自求平衡的专项债券（以下简称项目收益专项债券），保障重点领域合理融资需求。
（四）落实全面实施绩效管理要求。
建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理，加强债务资金使用和对应项目实施情况监控，引导各地按照轻重缓急顺序合理安排使用债务资金，地方政府债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支，要优先保障在建工程项目建设，提高债务资金使用绩效。
（五）推进地方政府债务领域信息公开。
及时公开本地区地方政府债务限额、余额、期限、用途等信息。完善地方政府债券信息披露机制，
发行一般债券应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息；
发行专项债券应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息，
发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息，以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。
三、及时完成存量地方政府债务置换工作
（六）加快存量地方政府债务置换进度。
各地应当尽早启动置换债券发行，确保在国务院明确的期限内完成全部非政府债券形式存量政府债务置换工作。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回；地方政府作为出资人的，在出资范围内承担有限责任。
涉及按规定核减（销）存量政府债务的，应当有可验证的合法书面凭据。涉及工程款结算延期的，可以根据工程完成进度协商置换一部分对应的存量政府债务，后续工程建设通过财政预算资金或地方政府新增债券资金等统筹支持。
（七）强化置换债券资金管理。
各地要督促本地区各级政府和相关单位对照《财政部关于做好2016年地方政府置换债券核查情况整改工作的函》（财预函〔2017〕31号）各项整改要求，规范使用置换债券资金，置换债券资金要严格用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务，严禁用于其他用途。
四、着力加强债务风险监测和防范
（八）健全地方政府性债务风险评估和预警机制。
加强风险评估和预警结果应用，动态监测高风险地区债务风险状况并向本地区政府性债务领导小组报告，提请建立风险评估和预警结果对高风险地区的约束机制，督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险，研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。
（九）发挥地方政府财政重整计划作用。
按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）规定，督促相关高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。
五、进一步强化地方政府债券管理
（十）加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。
坚持以健全市场约束机制为导向，依法规范地方政府债券管理。
严格遵循地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出的法律规定，地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应，一般债券和专项债券发行信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目；债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行，确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理，保护投资者合法权益。
（十一）稳步推进地方政府专项债券管理改革。
完善专项债券管理，在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配。继续推进发行土地储备和政府收费公路专项债券。合理扩大专项债券使用范围，鼓励地方按照《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）要求，创新和丰富债券品种，按照中央经济工作会议确定的重点工作，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。
各地利用上年末地方政府专项债务未使用限额的部分试点发行项目收益专项债券的，应当按照财预〔2017〕89号文件要求，组织制定实施方案以及专项债券管理办法，报财政部备案后实施。
（十二）完善地方政府债券本金偿还机制。
将防范地方政府债务风险和促进政府债券资金集约使用有机结合，既要根据公益性项目建设进展合理确定发债规模和期限，又要结合实际情况灵活创新地方政府债券本金偿还机制。在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，地方政府发行政府债券时可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款，避免偿债资金闲置，防范资金挪用风险。
（十三）大力发展地方政府债券市场。
稳妥利用银行间市场、证券交易所市场发行地方政府债券，积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券，推动地方政府债券投资主体多元化。
完善地方政府债券市场化定价机制，各地要自觉增强市场化意识，严禁采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价，充分发挥市场在地方政府债券发行中的决定性作用。
鼓励各地通过政府购买服务等方式，引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作，提高地方政府债券管理专业化程度。
省级财政部门和财政部驻各地财政监察专员办事处要加强债务调研、核查和检查，发现问题的及时督促整改、严肃问责。
特此通知。
财政部
2018年2月24日
财政部有关负责人就发布关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知答记者问
近日，财政部印发《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号，以下简称《通知》），部署各地做好2018年地方政府债务管理工作。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。
一、问：当前我国政府债务风险情况如何？
答：《中华人民共和国预算法》（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。
截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为76.5%，低于国际通行的警戒标准；加上纳入预算管理的中央政府债务13.48万亿元，我国政府债务29.95万亿元。按照国家统计局公布的我国2017年GDP初步核算数82.71万亿元计算，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.2%，比上年下降0.5个百分点，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。
二、问：《通知》出台背景是什么？
答：党的十九大报告提出，从现在到二〇二〇年是全面建成小康社会决胜期，要紧扣我国社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。
为全面贯彻党的十九大精神和党中央、国务院决策部署，财政部印发《通知》，要求地方财政部门坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，严格落实属地管理责任，将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重，依法健全规范的地方政府举债融资机制，既要开好“前门”，稳步推进政府债券管理改革，强化政府债券资金绩效管理，提高政府债券资金使用效益，发挥政府规范举债的积极作用，支持补齐民生领域短板，又要严堵“后门”，守住国家法律“红线”，坚守财政承受能力底线，加大财政约束力度，硬化预算约束，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，促进经济社会健康持续发展。
三、问：《通知》主要内容是什么？
答：《通知》全面贯彻落实党的十九大精神、国务院政府工作报告要求，立足财政部门职能，坚持以防范化解地方政府债务风险为主线，在依法规范地方政府债务限额管理和预算管理、及时完成存量地方政府债务置换工作、着力强化债务风险监测和防范、进一步强化地方政府债券管理等方面提出具体要求，切实将思想和行动统一到党的十九大精神上来，统一到党中央对2018年经济工作的部署上来。
（一）依法规范地方政府债务限额管理和预算管理。
要求各地合理确定分地区地方政府债务限额，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配；加快地方政府债务限额下达进度，尽早发挥债券效益；用好地方政府债务限额，保障重点领域合理融资需求；落实全面实施绩效管理要求，建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，提高资金使用绩效；推进地方政府债务领域信息公开，以公开促进规范管理。
（二）及时完成存量地方政府债务置换工作。
要求各地加快存量政府债务置换进度，确保在国务院明确的期限内完成置换工作；强化置换债券资金管理，确保严格按规定用途使用债券资金。
（三）着力加强债务风险监测和防范。
要求各地健全地方政府性债务风险评估和预警机制，督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险；发挥地方政府财政重整计划作用，督促相关高风险地区恢复财政收支平衡状态。
（四）进一步强化地方政府债券管理。
要求各地将地方政府债券发行、资金使用与公益性建设项目对应，实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配；稳步推进地方政府专项债券管理改革，继续推进发行土地储备和政府收费公路专项债券，扩大项目收益和与融资自求平衡的地方政府专项债券试点范围；完善地方政府债券本金偿还机制；大力发展地方政府债券市场，推动地方政府债券投资主体多元化，完善地方政府债券市场化定价机制。
四、问：2018年是地方政府债务置换的收官之年，目前进展如何？下一步在这方面有哪些举措？
答：发行地方政府债券置换存量政府债务，是规范地方政府债务管理、防范化解存量政府债务风险的重要举措。2015年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议批准2015年地方政府债务限额时明确，“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。截至2017年底，累计置换存量政府债务10.9万亿元，地方政府债券余额14.74万亿元，占地方政府债务余额近90%，累计为地方政府节约利息支出约1.2万亿元，缓解了存量政府债务集中到期偿还风险，避免了地方政府资金链断裂，降低了金融系统呆坏账损失，支持了金融机构化解系统性风险。
加快存量政府债务置换，是坚决打好防范化解重大风险的攻坚战的重要内容之一。2018年，财政部将继续指导各地做好存量政府债务置换相关工作，《通知》要求：
（一）加快存量地方政府债务置换进度。
依据预算法、担保法、合同法等有关规定，严格执行《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），要求各地尽早启动置换债券发行，确保在国务院明确的期限内完成全部非政府债券形式存量政府债务置换工作。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回；地方政府作为出资人的，在出资范围内承担有限责任。
涉及按规定核减（销）存量政府债务的，应当有可验证的合法书面凭据。涉及工程款结算延期的，可以根据工程完成进度协商置换一部分对应的存量政府债务，后续工程建设通过财政预算资金或地方政府新增债券资金等统筹支持。
（二）强化置换债券资金管理。
准确把握并牢牢坚守防范存量政府债务风险的政策初衷，督促各地规范使用置换债券资金，将置换债券资金严格用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务，严禁用于其他用途，防止“老债未化、新债又生”反而加剧风险。
五、问：2018年如何加强债务风险监测和防范？
答：安而不忘危，治而不忘乱。地方政府债务风险总体可控，但个别地区风险不容忽视，必须全面贯彻党的十九大精神，将防风险摆在突出位置，着力增强风险防控意识和能力。国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）已经对建立地方政府性债务风险预警和预防机制提出了明确要求，并对债务风险应急处置作出了系统性安排。为进一步督促地方健全机制，完善措施，落实属地管理责任，《通知》明确：
一是健全地方政府性债务风险评估和预警机制。
严格执行国办函〔2016〕88号文件规定，要求各地健全地方政府性债务风险评估和预警机制，加强风险评估和预警结果应用，动态监测高风险地区债务风险状况并向本地区政府性债务领导小组报告，提请建立风险评估和预警结果对高风险地区的约束机制，督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险，研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。
二是发挥地方政府财政重整计划作用。
坚持市场化、法治化方向，要求各地应当按照国办函〔2016〕88号文件规定，发挥地方政府财政重整计划作用，督促相关高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。
六、问：2018年在推进地方政府债务信息公开方面有哪些要求？
答：推进地方政府债务信息公开，是深入贯彻落实党中央、国务院精神，回应社会关切、加强社会监督、发挥市场约束机制、保障债权人合法权益、助力深化改革的重要举措。为进一步推进地方政府债务领域信息公开，《通知》要求：
（一）及时公开地方政府债务概况。
包括本地区地方政府债务限额、余额、期限、用途等信息。
（二）完善地方政府债券信息披露机制。
区分地方政府债券的不同类型特点，有针对性地提出信息披露要求。
一是一般债券。一般债券主要以一般公共预算收入偿还。相应地，发行一般债券应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。
二是专项债券。专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。相应地，发行专项债券应当重点披露本地区及使用债务资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。
三是项目收益专项债券。项目收益专项债券是实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。相应地，在专项债券信息披露的基础上，发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息，以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。
七、问：2018年在地方政府债券管理改革方面有哪些举措？
答：推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持全面深化改革。预算法（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，财政部坚持市场化改革方向，加快建立规范的地方政府举债融资机制，着力完善地方政府债券管理制度，大力发展地方政府债券市场，逐步提高地方政府债券市场化水平，取得了积极成效。
截至2017年底，地方政府债券余额14.74万亿元，占地方政府债务余额近90%，发行场所由银行间市场扩展至交易所市场，投资主体由商业银行拓展至个人投资者和非银行机构投资者，发行定价市场化水平不断提高。
2018年，财政部将继续推进地方政府债券管理改革，《通知》明确：
（一）加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。
坚持以健全市场约束机制为导向，依法规范地方政府债券管理。要求地方政府严格遵循举债只能用于公益性资本支出的法律规定，发行地方政府债券一律与公益性建设项目对应，披露一般债券和专项债券发行信息时均要将债券资金安排明确到具体项目；使用债券资金也要严格按照披露的项目信息执行，确需调整支出用途的，必须按照规定程序办理，保护投资者合法权益。
（二）稳步推进地方政府专项债券管理改革。
全面贯彻落实中央经济工作会议、政府工作报告有关要求，推进专项债券管理改革。
一是完善专项债券管理。
在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配。
二是扩大项目收益专项债券试点范围。
在优先支持在建项目平稳建设的基础上，按照政府工作报告关于“合理扩大专项债券使用范围”的明确要求，鼓励地方按照《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）要求，紧紧围绕中央经济工作会议确定的重点工作，创新和丰富债券品种，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。
（三）完善地方政府债券本金偿还机制。
指导各地将防范地方政府债务风险和促进政府债券资金集约使用有机结合，既要根据公益性项目建设进展合理确定发债规模和期限，又要结合实际情况灵活创新地方政府债券本金偿还机制。在严格按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，地方政府发行政府债券时可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款，防范偿债资金闲置或挪用风险。
（四）大力发展地方政府债券市场。
坚持问题导向，加强政策引导，全面提升地方政府债券市场化水平。
一是要求各地稳妥利用银行间市场、证券交易所市场发行地方政府债券，积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券，推动地方政府债券投资主体多元化。
二是要求各地完善地方政府债券市场化定价机制，自觉增强市场化意识，严禁采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价，充分发挥市场在地方政府债券发行中的决定性作用。
三是鼓励各地通过政府购买服务等方式，引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作，让专业的人做专业的事，提高地方政府债券管理专业化程度。
拓展阅读：
从报告来看，2018年的财政严监管趋势的延续，应当是板上钉钉的事情了。需要去研究的，则是未来还会继续严堵哪些偏门，开大哪些正门。
财政部下一步工作考虑重点提要
严禁地方建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。
管控好新增项目融资的金融“闸门”。对没有稳定经营性现金流作为还款来源或无合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。
强化央企债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。
坚持中央不救助原则，坚决打消地方认为中央会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
严禁新设融资平台公司。
严禁融资平台公司做与政府信用挂钩的误导性宣传。
防止地方国有企业和事业单位“平台化”。坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。
研究出台终身问责、倒查责任制度办法。
财政部下一步六大工作考虑
（一）坚决遏制隐性债务增量
1、进一步完善地方建设项目和资金管理。
财政部表示会加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。
目前，对于PPP财政承受能力的评价方法和程序，主要依据财金[2015]21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》执行。
财政承受能力评估的内容，包括了财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。由于该项工作主要指标为每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%。
财政部已经通过92号文重申，财政承受能力论证是PPP项目入库和实施的前提条件。各级财政部门要对本地区拟实施的PPP项目出具财政承受能力论证报告审核意见，方可纳入PPP项目库。并要求各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作。
从这个趋势来看，对于各地项目的监督核查力度可能会维持一个较高的水平。今年11月被曝光的包头地铁叫停一事，多少显示了今后中央对于该类项目的态度。
类似包头地铁的案例，可能在今后还会出现。
包头市规划了总长度达182.5公里的六条地铁项目，总投资为305.52亿元，其中由包头市地方财政的资本金部分为122.21亿元。但是开工建设仅2个多月的时间就被高层叫停了。叫停后，对当地基建项目采取了“暂缓一批，取消一批”的做法。
包头地铁投入和政府收入并不匹配。按照内蒙古自治区人民政府官网公布的包头市2016年预算执行情况显示，2016年包头市一般公共预算收入为271.2亿元。按照规划，包头市财政需要为地铁建设筹措的资金约等于2016年包头市近半年的公共预算收入。
中央叫停该地铁工程，就是为了防止地方财政风险的进一步加剧，尤其是地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配甚至完全背离的一些项目。
2、管控好新增项目融资的金融“闸门”。
财政部提出要督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。
这一点的实现，一方面有赖于金融机构对于政府兜底幻觉的破除。另一方面需要财政和金融监督机构联合加强相应的政策落地、检查监督与事后处罚的力度。
其实在政府融资这一领域，真的不缺制度，缺的主要还是对于违规行为的有效查处，以及对于相关机构和个人的威慑性惩罚。
毕竟后期，中央政府用实际行动证明其真的不会兜底的可能性还是不大的，但通过金稳委的协调，进一步强化对于违规提供融资的金融机构及个人的检查和处罚力度，还是有可能的。
3、强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。
（二）积极稳妥化解存量隐性债务
1、坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
这个原则，在两部文件中都提到过，
1、国发[2015]45号文
地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。
2、国办函[2016]88号
地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。
其实对于地方政府相应债务的处置方式，国办函[2016]88号文其实都有相应明确要求：
（1）非政府债券形式的存量政府债务
对非政府债券形式的存量政府债务，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《合同法》第八十四条等有关规定分类处理：
——债权人同意在规定期限内置换为政府债券的
地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。地方政府应通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。
——债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的
仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。
（2）存量或有债务
——存量担保债务
存量担保债务不属于政府债务。按《担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的1/2；担保额小于债务人不能清偿部分1/2的，以担保额为限。
具体金额协商确定。
——存量救助债务
存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。
2、建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。
相应机制也在国办函[2016]88号给出了指导。
对于一般债务风险事件，如下处理：
（1）相关市县债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，化解债务风险。
①一般债务违约
在保障必要的基本民生和政府有效运转前提下，可采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可处置政府资产。
对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。
②专项债务因政府性基金收入不足造成债务违约
在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。
③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的
原债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。
市县政府出现债务风险事件后，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。
（2）确有必要时，可以启动财政重整计划。
市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。
（3）市县政府应当将债务风险应急处置情况向省级政府报备。
3、坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。
在这一方面，财政部已经有了50号文、87号文、92号文三个比较重要的文件抓手，明确了相应的不规范行为。
对应的政策红线已经有：
（1）政府投资基金
① 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。
② 地方政府及其所属部门参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得
-承诺回购其他出资人的投资本金，
-承担其他出资人投资本金的损失，
-或者向其他出资人承诺最低收益。
③ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门设立政府出资的各类投资基金时，
-不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，
-不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，
-不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，
-不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
（2）PPP：
① 严禁以PPP项目名义举借政府债务。
② 严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
③ 除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止企业债务向政府转移。
④ 除国务院另有规定，地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。
⑤ 地方政府及其所属部门不得
-以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，
-以任何方式向社会资本方承诺最低收益，
-对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
⑥ 严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。
⑦ 政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的PPP项目须从项目库中清退。
⑧ 政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的PPP项目须从项目库中清退。
（3）政府购买服务
① 不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
② 年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。
③ 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。
④ 地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
⑤ 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
⑥ 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
⑦ 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
⑧ 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
⑨ 不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。
而今后针对这些红线加大检查和处罚力度，并与金融监管部门合力加强对于金融机构相关的处罚力度，很可能成为2018年的重点之一。
（三）开好地方政府规范融资的“前门”
1、适度增加地方政府债务限额。
地方政府一般债务重点用于支持易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。财政部提出适度增加地方政府专项债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设。
新预算法和43号文实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。目前，地方政府债务限额偏低，加之与地方融资需求在规模、时间、期限上的不匹配，一直是被一些人认为反向拉动地方政府违规举债的局限之一。
财政部未来考虑适当增加地方政府专项债务限额，主要是考虑相比一般债券主要支持无收益的公益性事业，专项债券支持的则是有收益的公益性事业。
这样的专项债券，是以对应的政府性基金或专项收入偿还。财政部是希望地方着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券，打造中国版“市政项目收益债”，保障重点领域合理融资需求，发挥对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。
目前中国专项债券体系如下：
2017年12月11日下午，深圳市通过深圳证券交易所政府债券发行系统成功招标发行2017年深圳市轨道交通专项债券，这是全国首例项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）新品种的新闻出现在财政部官网。
可见发展地方政府项目收益与融资自求平衡的专项债券，发挥第三方专业中介组织作用，提高地方政府债务市场化水平，让政府举债在阳光下进行，是相应的一个重点推动方向。
2、支持地方政府合法合规与社会资本合作。
鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式。严禁PPP异化为新的融资平台，严禁政府投资基金、政府购买服务异化为“二财政”。
目前，财政部通过50号文、92号文等文件，再次重申了对于PPP等模式的规范要求。
但由于PPP目前尚未解决的一些问题，想要真PPP能够真正推广，还是需要顶层在法治建设、制度协调、及地方政府的契约精神培育上有更大的进步。
3、支持市场化融资和担保。
财政部鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。
这一点其实在今年的财预50号文中就已出现。50号文允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。
这是对于或有负债的“疏堵”结合。对于地方政府提供担保的或有负债，在禁止的同时，50号文也指了一条明路。可以预测，这类担保公司的业务的主要对象，也主要集中于融资平台。
当然，这一举措有利于将地方政府的或有负债规范化、阳光化，也有利于测算规模和管理。更关键的是，通过担保公司将原来对债务担保中的政府信用转为企业信用，政府仅以出资额为限承担责任。
这其实和地方政府融资平台的处理思路类似，即平台公司可以举债，平台的债务政府也仅以在平台公司的出资额为限承担责任，而且都强调市场化运营，防止市场政府进行兜底的预期。
（四）稳步推动融资平台公司市场化转型
这是个老话题了。43号文的精神即是以透明规范的地方政府债替代城投平台类债务，有利于化解地方政府债务的长期风险。43号文明确要剥离融资平台公司政府融资职能。存量债务处理上，属于政府应当偿还的债务要纳入预算管理，并允许通过发行债券和处臵政府资产偿还；不属于政府应当偿还的债务，应市场化处理，债权人应按照商业化原则承担相应损失。
可以说，此后无论是财政体系出台的一系列的规章制度，其实都是延续了新预算法及43号文的精神和主旨，在范围界定、流程设计、落实细则、惩处要求等各个方面进行补漏和细化，直至今日。
1、规范融资平台公司融资管理。
推动融资平台公司公开透明、合法合规运作，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，充分披露企业及项目相关信息，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传。
2、分类推进融资平台公司市场化转型。
妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。
市场化转型虽然有一系列政策推动。但是，有政策推动的也正说明其面临着巨大阻力，包括地方政府对融资平台惯性的依赖，融资平台的内部治理的阻力等等。
3、防止地方国有企业和事业单位“平台化”。
督促地方国有企业规范运作，坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。
（五）健全监督问责机制
1、加强重点督查和审计。
未来财政部也应当会加强专员办对所在地政府债务实施日常监督，包括地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。
2、研究出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。
目前“终身问责、倒查责任”的话，主要还是出现在各种会议、报告以及《中国共产党问责条例》中。现在主要是实践中按照这个指导思想执行。下一阶段，财政部可能会对于地方政府违规举债的案件，制定相应的追责与处罚制度。
3、督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。
（六）建立健全长效管理机制
1、深化财税体制、投融资体制、金融改革；
2、全面推进地方政府债务公开；
3、加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告；
4、充分发挥市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制形成；
5、推进政府债务立法，强化法律保障。