2017年7月，全国金融工作会议强调，要坚决守住不发生系统性风险的底线。同时10月，党的十九大报告提出，要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。在此背景下，财政部出台《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，抓规范、划界线、严监控、控风险。PPP在地方债务管理究竟扮演什么角色，如何防范PPP产生的风险，值得研究。
一、规范的PPP项目不产生政府债务或负债
从概念上看，《地方政府一般债务预算管理办法》中规定，地方政府一般债务，包括地方政府一般债券、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务。《地方政府专项债务预算管理办法》中规定，地方政府专项债务，包括地方政府专项债券、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务。PPP并不在上述债务范围之列。《国际会计准则第37号-准备、或有负债和或有资产》中规定，负债指因过去事项而发生的企业的现时义务，该义务的结算预期会导致含经济利益的资源流出企业。PPP在签订合约时，社会资本并未进行公共服务供给，未来支付额度具有不确定性（基于绩效考核水平），既不符合过去事项，也不符合支付的确定性；且到支付节点时，由于安排了预算，当期发生服务当期就结算了，不符合预期支付的现实义务。因此，PPP不产生政府负债。
随着PPP市场的日益火爆，政府付费和可行性缺口补助按金额算占比超8成，引发了市场对PPP风险的忧虑。究竟我们在担心什么？哪些PPP项目存在风险？
总体上看，一共分为两类。一是大面积突破10%管理红线。这些项目在社会资本提供公共服务时，可能会出现政府无法安排预算，无法履行支付义务的情况。如果该支付义务是确定性的（已通过绩效考评需按约付费），则是政府直接负债；如果该支付义务是基于某种事件的发生与否，如政府承担法律、政策、最低需求风险，由于法律政策变动、车流量不达预期等（当期还未发生），政府预计需要支付更多补贴，则是政府或有负债。二是政府对社会资本约定固定回报、回购安排，不含实质运营内容。这些项目从本质上看是借钱还本付息，是变相举债，且没有在预算管理的债务中体现，是隐性债务。如个别PPP项目施工方垫资建设，要求政府每年支付资金占用费11%等。此外，需强调的是，债务的风险不在债务本身，而在于债务如何使用，在于项目的好坏。
三、引发风险的原因
导致PPP泛化异化，积累一定风险的主要原因包括：
一是“一方案两论证”没有起到安全闸门作用。交易主体的短视化思维与PPP长期合作严重错配，政府监管能力不到位，导致本应起到把关筛选排序作用的“一方案两论证”千篇一律，与实际项目脱节。个别项目在照抄照搬时，甚至连项目名称都未来得及修改。
二是风险管理不到位。开展项目前未对项目进行“尽职调查”，风险识别、评估、分配不严谨，草草收场，存在过多模糊地带。由于政府负有提供公共服务的终极责任，社会资本极易出现道德风险。政府承担的风险过重，导致支出压力过大。
三是绩效管理未实质落地。尽管市场上绝大多数PPP项目都已设置了绩效付费条款，但有不少内容比较简单，仅摆在台面上，没有真正落地。如此一来，就很难对社会资本行为产生激励约束，容易异化为变相举债。
四、不忘初心 规范管理 创新发展
PPP是长期性、系统性改革，目前还处于探索期，必然存在这样那样的问题，关键在于趋利避害，回归PPP本质，促进公共服务提质增效，让财政资金花得其所、用得安全。
一是抓好制度执行，严格追究责任。92号文的清库，应该说非常及时。迅速膨胀的1.4万PPP项目市场，鱼龙混杂，如不及时清理，劣币驱逐良币现象会愈演愈烈。此外，要发挥好信息平台信息公开的作用，为社会各界提供监督的渠道和手段，发现一起、查处一起、倒追责任，加大曝光力度，形成震慑力。
二是抓紧标准研究，形成管理闭环。一方面，要加强理论研究，借鉴国外经验，同时把实践中行业标准、风险管理的一些优质的做法提炼总结；另一方面，要加快配套建设，改变以往粗放管理模式，注重数据积累，为建立科学合理绩效、风控标准体系打好基础。
三是提高监管能力，提升服务水平。充分运用“互联网+”及大数据等科技手段加持监管，释放科技红利，以现代化手段促进现代化治理，推动形成统一规范透明高效的PPP大市场。
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