PPP面面观|2.0时代,民企参与PPP项目将何去何从?

截至2017年12月末，国家示范项目共697个，总投资1.8万亿元，全部进入管理库。其中，2014年第一批示范项目22个（最初为30个，陆续调出8个），总投资714亿元；2015年第二批示范项目162个（最初为206个，陆续调出44个），总投资4,861亿元；2016年第三批示范项目513个（最初为516个，陆续调出3个），总投资11,957亿元。第一批22个示范项目自2016年末以来、第二批162个示范项目自2017年3月末以来已100%落地。第三批示范项目中落地项目413个，落地率80.5%。截至2017年12月，财政部前三批示范项目共落地597个。

目前，597个落地示范项目的签约社会资本信息已入库，包括333个独家社会资本项目和264个联合体项目。签约社会资本共981家，包括民营340家、港澳台27家、外商16家、国有569家，另外还有类型不易辨别的其他29家，民营企业占比34.7%，如图1。

图1:981家社会资本的分类及占比

民营、含民营及外资的联合体两类项目数合计280个、投资额4,948亿元，分别占落地项目数、投资额的46.9%和32.3%。民企参与的行业领域17个，如图2。其中，市政工程112个、生态建设和环境保护30个、养老20个、水利建设15个、医疗卫生15个，其余皆为15个以下。

图2：含民营 和外资的落地示范项目领域分布

本次共有37个省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团和中央部委的1,226个项目申报第四批示范项目，涉及总投资2.12万亿元。经过评审共选出396个示范项目，占全部申报项目的32%，投资总额7588.44亿元。

就数量和投资额而言，入选示范项目的民营资本参与数量为143个，占全部示范项目的36.1%；民营资本参与项目的投资额约为2428.97亿元，占全部示范项目投资额的31.9%。

而就民营资本参与第四批示范数量的地区分布情况而言，参与数量前三为的省份为山东15个、安徽12个、福建10个。具体详情见图3。

图3：民营资本参与数量地区分布

就参与行业而言，市政工程行业中民营资本参与项目数量最多，为57个项目，生态建设和环境保护行业15个项目，列第二；第三为城镇综合开发行业，有10个项目，详见图4。

图4：民营企业参与项目行业分布

通过对财政部前四批示范项目中民营资本的参与数量、投资规模和行业进行分析后不难发现。当前中国的PPP，整体上还是以国企参与为主，尤其是在示范项目中，国企参与数量和份额更是接近总量的三分之二，这也凸显出当前中国PPP发展的一个十分尖锐的问题，即最终演化成为了政府和国有资本合作项目，Public-Public Partnership。

该指导意见的第四条，“鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，促进基础设施和公用事业建设“。对于民企来说是利好消息，但是后期政策落地情况仍有待实践检验。

该文件的主要目的清理库内项目，严格新入库标准，给野蛮生长的PPP模式降速，严防地方政府债务。92号文标志着PPP从“加数量”到“提质量“的转变，对民企而言属于”喜忧参半”，喜的是PPP将越来越规范，忧得是地方政府是否会借整改对原来的项目条件做调整。

国资委发文，直接对央企参与PPP实行总量控制。该通知的印发，无疑是使得民企在PPP市场的竞争对手数量减少，民企参与PPP市场或将变大。当然，即便如此，在一些体量巨大、结构复杂的PPP项目中，民企仍很难与央企比拼。

资管新政出台后，民企参与PPP的融资环境将进一步恶化，融资难依然会阻碍民企参与PPP项目。

国家发改委发文，从准入机制、政策支持、项目推介、选择标准、合法合规、融资支持和诚信建设多个方面支持民企进军PPP项目，但与国务院发文一样，政策的落地效果仍有待实践检验。

政策风险：虽然PPP模式在我国最早可追溯到上个世纪的BOT模式，但其真正在中国的大规模展开始于2014年，一是财政部2014年的156号文，另一个是发改委2014年的2724号文。PPP模式本身就是一个政策产物，至今没有真正的法律法规对其进行规范。这也就直接导致了社会资本在参与PPP项目是不得不面对政策风险，财办金【2017】92号文就是最明显的例子。对于民营企业而言，其对政策变动的抵抗能力也要显弱于央企和地方国企。

市场风险：除此之外，民营企业在参与PPP项目中还会遇到不可测的市场风险，尤其是在一些包含运营或部分使用者付费的项目中，一方面，涉及到使用者付费的项目往往需要进行前期的市场测试，民营企业很难介入；另一方面，民营企业囿于自身的实力，对市场价格、市场需求、市场利率和汇率变动带来的风险抵抗力较弱。

项目风险：最后，民营企业在参与PPP项目过程中还需要面临项目本身可能带来的风险，比如不合理的工程设计、现场施工问题和不恰当的质量管理等。

民营企业在参与PPP项目时，还会不可避免的遇到PPP项目收益不确定的问题，这主要体现在以下三点：

一是在涉及到运营类或使用者付费类的项目时，会面临定价不合理的问题。由于PPP项目多为提供公共产品，涉及到公共利益，民营企业很难拥有自主的定价权，而政府在定价时更多的是考虑公共利益而非企业成本。

二是在PPP项目中，同时也会遇到补贴不明确的问题，即在PPP项目合同中设计的调价机制经常会和项目的实际情况相脱节，并且约定的十分模糊，实操性差， 很难真正的覆盖企业在长达一二十年合作期内的投入。

三是在PPP项目中，民企往往承担着与收益不相匹配的风险，诸如项目唯一性风险（如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地政府对桥的高资金回报率不满，致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。）、配套设备服务提供风险等（汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期20年，经营期满后无偿移交给武汉高科(代表市国资委持有国有资产的产权)。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决，导致工厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团。）

在中国，PPP项目的全称是政府和社会资本合作项目，财政部定义PPP模式是为了更好的提供公共产品和服务，政府和社会资本共同推动公共基础设施建设，建立长期的合作关系。社会资本主要负责建设、运营以及建成之后的大部分维护工作，政府部门主要负责对公共产品和服务的监管，保证公众能够实现最大利益。发改委在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中，认为PPP是政府通过改变提供公共产品和服务的模式，达到提高公共产品供给效率的目的，政府和企业之间是一种长期的合作关系。但是，在这种政企合作的模式下，也凸显了一些问题。

一是有些地方政府利用国家推行PPP模式将一些负债多、经营困难的存量项目重新包装，希望通过引入社会资本扭亏为盈，减轻负担，将原本应当由自身承担的风险推向了社会资本。同时，一些地方政府在立项初期就将一些效益高、盈利好的项目排除在外，社会资本很难获得具有未定收入的使用费项目。正是这种有目的选择项目的做法，阻碍了高质量PPP项目的推出，给民企的参与增加了难度。

二是地方政府以PPP名义掩人耳目，变相融资。在PPP项目实践中，有些政府把原来由承包方垫资建设再由业主回购的BT项目包装成PPP项目，采用明股实债、兜底回购、承诺较短回购期等方式吸引民企投资。这些伪PPP项目造成了劣币驱逐良币的消极影响，挫伤了民企参与PPP项目的热情与信心。

三是民营资本在参与PPP项目中不得不注意的政府失信问题，部分地方政府推出海量PPP 项目，做出了税收优惠、财政支持、设置最低投资收益率等承诺。但这些承诺没有充分考虑政府的财政支付能力，最后无力兑现承诺，企业难以获得预期收益。

就目前的政策环境而言，PPP项目融资难已成为业界公认的难题。当然，于民企而言，尤其是非上市民企，PPP项目融资更是难上加难，而造成这种情况的出现，主要可归责于以下两点。

一是银行贷款难，尤其是在2018年23号文出台后，国有金融企业对PPP项目的贷款必将进一步收缩，而各商业银行也可能以此为借口同步收缩。且对各银行而言，本身就更倾向于实力强的大型央企和国企进行放贷。

二是民企的融资渠道较窄，目前大多数民企还是倾向于通过传统的银行贷款来获取项目需要的债务性资金，而对于企业债券、应收账款质押、政府补贴受益权质押和资产证券化等新型融资模式了解较少，不能开展多渠道融资。

通过对民企参与PPP现实困境的梳理，我们建议未来民企在参与PPP项目可从以下几个方面出发，以应对可遇到的问题。

PPP项目的前期调查就是对项目整个概况做一个全方位的调查，具体来说要涉及到项目的筛选、政府能力甄别以及可能的合作伙伴的选择。

1）选择项目

民营企业在参与PPP项目的过程中首先要注意的就是对PPP项目的筛选，根据现行的国家政策和PPP项目自身情况而言，使用者付费项目要优于可行性缺口补贴项目，而纯粹的政府付费项目除了预算充足、财政状况优秀，否则不建议参与。同时也需要注意项目自身的合法合规性，如各过程性文件是否齐全、有无立项、后期有无可能存在项目土地无法及时获取的问题等。

2）选择政府

作为PPP项目十分重要的合作方，也是民营企业参与PPP项目的全过程伙伴，政府的选择对民营企业来说显得尤为重要。这就需要对意向合作政府的财政能力、履约能力和区域内其他PPP项目的开展情况做一个前期调查，从而形成一个基本判断，即拟合作政府是否有能力和有意愿将PPP项目做好。

3）选择伙伴

民营企业在参与PPP项目时，可能还需要面临选择合作伙伴的问题，即组建联合体参与PPP项目，整合多方资源、分散项目风险、方便项目融资。

PPP项目主体众多、关系复杂，因此不可避免的需要通过大量的合同去确定各方的关系。实践中，PPP项目也是以项目合同为核心向外发散构建出完整的合同体系，在这一过程中，就需要民企做好PPP项目合同体系的管理工作。比如投资协议、项目合同、股东协议、公司章程以及后期项目建设中可能设计的工程承包、原料采购、委托运营等合同，通过引进外部专业法律服务机构和构建内部专业法务团队来保证自己的合同利益。

对民营企业而言，若想实现对PPP项目的可持续发展，还需要注重公司内部PPP人才的培育，包括财务、法律、工程、造价、运营等多个类型人才的选拔和培训，并通过和外部机构的合作如律所、咨询机构的交流丰富企业自身的实践和经验。

就目前而言，融资仍是阻碍民企参与PPP的一个重要难题。民企若想顺利完成PPP项目的项目融资，还需要做好以下工作。

一是要准备好项目融资文件，一些需要政府方提供的如土地的“四证”，需要在项目中就明确对方责任，防止因政府方融资文件不能及时提供而影响项目融资；

二是开展多渠道融资，结合项目实际情况，开展诸如企业债券、应收账款质押、政府补贴受益权质押和资产证券化等新型融资模式。