作者:杜涛 

来源：经济观察网

在财政部一系列规范PPP的文件下，中国的PPP从前四年的高速增长期进入了一个已经长达一年多的冷冻期。

经济观察网 记者 杜涛 近日，文化和旅游部、财政部联合发出《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称“意见”）。意见中明确提出政府和社会资本合作模式（PPP）是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

意见还提出，要深化对ＰＰＰ模式的理解认识，防止简单化和片面化倾向，把公共服务供给作为界定ＰＰＰ模式的核心，厘清政府责任与市场机制的边界。

2017年财政部发布的50号文、87号文、92文，以及2018年的23号文，都要求对PPP规范管理，一时间，PPP市场风声鹤唳。此次两部委联合发布的意见被PPP业内认为是，从去年开始严格规范PPP发展之后的一个“稳定信心的文件”。

与金永祥同样为财政部、发改委PPP专家库成员的薛涛认为，通过四年的制度建设，中国的PPP基本具有了初步完整的操作流程和信息公开系统，经过有关部委多年宣传，再加上PPP在国际上的积极声誉，即便部分领域存在一些问题，PPP本身已经不可能突然死亡。薛涛更专注于在环保领域的PPP应用和研究。

2017年，财政部等六部委的50号文，也就是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，明确提出规范政府与社会资本方的合作行为，之后的87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，主要针对的原来地方政府购买服务项目叫停之后，财政有没有那么多预算，许多地方政府就将购买服务转变成PPP。之后11月，财政部公布了92号文，也就是《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，提出进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，是为及时纠正PPP泛化滥用现象。

2017年8月1日时任财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌《在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中指出，要严防PPP推进中的“四化”问题，在实施中把握“四线”。“四化”是指防止PPP支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”，“四线”是指严控“红线”、守住“底线”、搭好“天线”、明确“界线”。

之后的2017年11月1日，第三届中国PPP融资论坛上，史耀斌再次强调，要严抓规范严监管控风险，促进PPP事业可持续发展。

财政部金融司司长王毅在论坛上进一步提出PPP发展下一阶段的重要抓手，其中包括要对现有PPP项目进行清理管理。特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

在财政部一系列规范PPP的文件下，中国的PPP从前四年的高速增长期进入了一个已经长达一年多的冷冻期。

直到近期，PPP有了明显的回暖信号。

4月14日，新华社发布的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出，创新投融资方式，规范运用PPP模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业。 

金永祥认为，这也是PPP在92号文第一次被中央政府明确为鼓励的模式，而不再强调作为规范和整改的对象。

近日文化和旅游部 财政部联合发出的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》更是给PPP市场提振了信心。

金永祥指出，该意见与92号文之前的指导意见相比更为具体，把近期PPP整改过程中政府的要求都提出来写入文件了，这样更有操作性。由于财政部参与了文件的发布，文中有关规定不仅适用于文旅项目，也应该适用于其他行业的项目。文中强调了“全国PPP综合信息平台”的作用，这与92号文的要求是一致的，文旅PPP推进的前提也是必须要先入财政部PPP中心的管理库。PPP项目管理库行政管理职能将是长期的，是在国内推动PPP的必要条件。

PPP在解冻 各地青睐规范模式

来源：第一财经 

在野蛮生长被重拳整顿后，市场一度认为政府和社会资本合作（PPP）模式进入冷冻期，甚至有地方官员认为PPP模式将被抛弃。但近期一系列现象显示PPP正在解冻，规范的PPP模式仍被各地青睐，并受到中央支持。

4月25日，文化旅游部和财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（下称《意见》），明确在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式。

PPP模式仍受青睐与支持

PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经记者，自去年底财政部清理规范PPP模式以来，这是中央部委首次出台的PPP指导意见。《意见》首先明确了PPP模式是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这对PPP模式的定位不仅仅限在文旅领域，而是代表中央政府对PPP模式的态度，PPP将迎来新的春天。

其实不仅上述《意见》明确提出PPP模式，4月14日公布的《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中，也明确提出创新投融资方式，规范运用PPP模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业。

地方上也将PPP模式视为经济发展和提供公共服务的重要工具。比如最近被审计署点名变相举债的邵阳市在清理隐性债务同时，也提出重点实施城市供水、污水处理、垃圾焚烧和发电等没有纳入负面清单、有稳定现金流、不会新增地方政府债务的规范PPP项目，推动高质量发展。

4月8日，陕西省委常委、西安市委书记王永康要求各级各部门要高度重视PPP工作，解放思想、真抓实干、快干会干，学经验、找问题、找差距、找方法，全面继续推进PPP项目，激发大西安高质量发展新活力。

针对西安市PPP项目推进中的不足，王永康现场质问：“到底是不会干？还是不愿干？如果不会干，我们可以培训指导干；如果不愿干，就要考虑换人干！”

今年2月初，财政部发布了《关于公布第四批PPP示范项目名单的通知》，最终396个项目从千余个项目中脱颖而出，闯入第四批示范项目名单，总投资额7588亿元。这也被外界视为强监管下，规范的PPP模式依然受中央支持的明证。

早在2014年中央大力推广PPP模式，希望借社会资本介入来提升公共服务的供给质量和效率，进而促使政府职能转变，推动财政体制改革和城镇化健康发展，作为全面深化改革的重要抓手。不久后PPP呈现爆发式增长，比如财政部PPP中心数据显示，2015年底进入财政部PPP项目库的项目计划总投资额跃升至8.7万亿元，2016年底这一数字飙升至13.5万亿元。

从野蛮生长走向规范

PPP野蛮生长带来不少问题。比如一些把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。

PPP潜在风险引起了官方高度重视，2017年PPP主题词从发展转向了规范。

去年5月，财政部联合发改委、一行三会、司法部发文，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。国务院国资委发文要求PPP主力军中央企业管控PPP风险，对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限防止过度推高杠杆水平。

去年11月，财政部对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理，清退不合规项目，目前各地已经清退了不合规的PPP项目。

国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平曾告诉第一财经记者，PPP项目资本金部分来自资管产品募集的资金，而《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》加强对资管产品监管，这对PPP项目资金影响较大。

在PPP监管风暴下，市场信心受到打击，甚至不少人士认为中央封杀PPP模式。华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康曾告诉第一财经记者，在密集强监管下，他接触到的一些地方官员认为PPP模式以后不能做了。

不过，在财政部清理完PPP项目库，规范的PPP模式边界愈加清晰后，PPP市场迎来解冻，但规范依然是今年的主题词。

金永祥发现，前述《意见》相比于其他行业推广PPP模式的指导意见，将近期政府对规范PPP模式操作写入，这让文旅PPP项目更好操作，而且这些规定也适用于其他领域PPP项目。

比如，《意见》称，各地财政部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，对政府参股及付费项目，加强建设、运营成本控制，严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金；政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报；政府部门不得为项目债务提供任何形式担保；严禁存在其他违法违规举债担保行为。

根据财政部PPP中心数据，截至今年2月底，财政部全国PPP综合信息平台中已经进入操作阶段的PPP项目7378个，入库项目金额约11.3万亿元。

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