4月24日，财政部发布《关于进一步加强PPP示范项目规范管理的通知》（财金【2018】54号文），下文简称《通知》。为加强PPP示范项目在“引导规范运作”、“推广经验模式”等方面发挥积极作用。财政部对全国173个国家级示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题进行集中清理、分类处置，分为清退出库项目、调出示范但保留在库项目和保留示范但限期整改项目等三类项目，涉及投资总额约6702亿元。
《通知》的主要内容概括如下：
PPP项目清理及处置情况
（一） 清退项目
《通知》中将不再继续采用PPP模式实施的包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个项目，调出示范项目名单，并清退出全国PPP综合信息平台项目库，涉及投资总额约300亿元。根据《通知》附件清单了解到，退库情况有：因“不再采用PPP模式”而退库14个，占47%；因“尚未落地、不再继续采取PPP模式的”而退库5个，占17%；因“项目融资未落实，不再继续采用PPP模式”而退库2家，占7%；还有的是因“转为政府投资模式”、“项目选址拆迁困难，停止推进”及“投资主体变化”等原因退库9个，占29%。
（二）调出示范但保留在库项目
将尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的北京市丰台区河西第三水厂等54个项目，调出示范项目名单，保留在项目库，继续采用PPP模式实施，涉及投资总额约1584亿元。
其中，属于“尚未落地”原因调出的项目有50个，占93%，属于“财政支出压力大”原因调出的项目有1个，占2；其他还包括因“部分子项目推进困难”、“涉及环保问题”和 “项目名称、内容及边界条件发生实质性变化”等调出的项目有3个，占5%。
（三）保留示范但限期整改项目
对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目，请有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改，于6月底前完成。逾期仍不符合相关要求的，调出示范项目名单或清退出项目库，涉及投资总额约4818亿元。
其中，属于“运作不规范”原因的项目有70个，占79%，属于“主体不合规”（包括未开展财政承受能力论证）原因的项目有10个，占11%；属于“已完成采购，尚未签署合同”原因的项目有9个，占10%。
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明确项目规范管理要求
《通知》对所有PPP项目提出了“引以为戒，加强项目规范管理”、“加强长效管理机制”和“强化信息公开”的具体要求。具体内容为：
（一）明确入库基本条件及红线要求
《通知》再次强调了 “已实施 PPP 项目总体财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例不得超过10%”的红线要求，不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象;
（二）不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款，不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份;
（三）国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方;
（四）合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担;
（五）不得以债务性资金充当项目资本金，政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。
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清退出库项目何去何从？
《通知》对“退库项目后续处置”等问题给出了具体的安排：
对于尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，应当充分做好前期论证，按规定办理入库手续;无法继续采用PPP模式实施的，应当终止实施或采取其他合规方式继续推进。
对于已进入采购程序或已落地实施的项目，应当针对核查发现的问题进行整改，做到合法合规；终止实施的，应当依据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。
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对财金【2018】54号文的几点思考及建议
（一）回归PPP项目本质，重在项目运营管理
很多项目在前期准备工作中是以PPP模式立项，但在实际操作层面却与PPP的核心内容发生偏离。很多项目的社会资本方多为施工企业或金融机构，不懂运营或不想运营，甚至将项目运营服务再委托给第三方运营。若不能及时叫停这种操作方式，将变相鼓励社会资本方“重建设、轻运营”，那么公共服务供给效率和供给质量将很难得到保障。
建议：社会资本方和政府加强前期工作的沟通与合作，形成以投资、建设为基础，以运营服务为核心，以提升服务质量并获取合理回报为目的，以绩效考核为辅助，方能实现公共服务改善及社会资本方获得合理利润的“双赢”机制。
（二）优化项目回报机制，避免明股实债或政府兜底
一些如污水处理等环保项目，其项目本身非常适合推广PPP模式，但在实操过程中有些是打着PPP的旗号却采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。这种缺乏运营和绩效考核机制的项目，名为PPP模式，实质上是拉长版BT模式，违背了国家推广PPP项目的初衷。属于《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)约定的关于“(四)构成违法违规举债担保”的情形。
建议：科学、合理编制PPP项目实施方案，应充分体现“风险分担、收益共享、运营绩效”的回报机制，保证在项目特许经营期内连续、平滑支付，避免某一时期内财政支出压力激增，避免出现“可用性付费+少量的运营绩效付费”的回报模式。工程建设成本应参与绩效考核，且实际与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%。
（三）完善PPP风险分配机制
目前，有部分项目因存在争议条款、项目风险分配不明确、资产权属不清晰及融资不到位等诸多问题导致迟迟未签订合同，项目未能有效执行等。在项目被清退出库后将会引发诸多连锁问题：退库后如何解决后续问题？如何维护各方合法权益？项目提前终止如何补偿？融资不能如何解决？不可抗力范围如何界定等一系列问题，是需要政府和社会资本方着重考虑的。在实操中，社会资本方和政府方在签订协议时往往最容易忽略这些风险分配机制的约定，将会使项目在执行过程中产生很大的争议，合法权益无法得到保障。
建议：为防止风险分配内容流于形式，应当在PPP协议中优化风险分配的相关内容，保证所识别的风险在PPP项目的合作期内基本实现全面覆盖。在PPP项目合同中应明确政府和社会资本方承担风险的方式，包括政府和社会资本方在特许经营期内出现违约的情形及补偿机制、违约金支付方式、履约保证金额度及激活条款，也可以通过延长合作期、减少特许经营权费和调价机制等方式优化风险分配机制，避免由一方承担全部风险的情形。
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