文/陕西融德律师事务所 李羽飞
管理学家PeterF.Drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”进入知识经济时代，资源的汲取与分配应该以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP模式具有现实积极的意义。
一、什么是PPP模式？
PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成的一种合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
二、PPP模式的优点
1.可以实现更高的经济效率，实现物有所值。
2.有助于增加基础设施项目的投资资金来源。
3.可提高公共部门和私营机构的财务稳健性。
4.可使基础设施、公共服务的品质得到改善。
三、什么是联合体投标？
联合体投标是指两个以上法人或者其他组织组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。在现代社会经济生活中，某些工程建设项目规模巨大，所涉及的科学技术及其应用的范围非常广泛，如前面所述的PPP项目。成功完成此种项目的建设，往往需要多个各有所长的实力雄厚的法人或其他组织密切合作、优势互补。因此，几个在不同领域各具竞争优势的法人或其他组织组成一个投标联合体，既是他们中标大型复杂工程建设项目的必然选择，又是成功完成此类项目的现实需要。是否可以采取联合体投标的方式要看招标文件中对投标人的资质要求，招标人是否接受联合体投标。
四、联合体成员的法律性质及资质要求
关于联合体的相关法律规定散见于《招标投标法》、《政府采购法》中。
（1）自然人能否作为联合体成员
我国《招标投标法》第三十一条第一款规定：“两个以上法人或其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。”《政府采购法》第二十四条第一款规定：“两个以上自然人、法人或其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。”从以上两个规定可以看出，法人和其他组织可以作为联合体的成员参加到工程建设项目当中来，而有争议的是自然人是否有权作为联合体的组成人员。在制定《招标投标法》时，对于自然人作为单独投标人时的资格作出了限制性规定，一般情况下，只有在科技项目的招标中，自然人方可作为投标人参与投标。大型的市政基础设施工程，一般都是复杂的建设工程项目，后期项目的运营对投标人的要求也比较高。对于此类大型项目，一般不允许自然人作为联合体成员参与投标。
（2）联合体成员的资质要求
关于联合体成员的资质要求，一般是指招标人对投标人在财务能力、专业资质等级、技术能力等方面的资格要求。我国《招标投标法》第三十一条第二款规定：“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。”对于前述《招标投标法》中规定的联合体各方所具备的承担项目的相应能力指的是完成招标项目所需要的技术、资金、运营管理等方面的能力，联合体各方只需满足在联合体协议中约定的各自所承揽的部分所应具备的能力，而非完成全部项目的能力。同时，为了防止资质等级较低的一方利用资质等级较高的一方的名义取得中标人资格，造成中标后不能保证建设工程项目质量的情况发生，《招标投标法》特规定，对于同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。因此，投资人在考虑是否组建联合体以及与谁组建联合体参与项目投标时，应当慎重考虑对方的资质等级情况，真正达到强强联合的目的。
五、联合体的特征和法律性质
（1）联合体的特征
从《招标投标法》、《政府采购法》中可以得出，联合体具有以下特征：A.主体的有条件性：联合体成员必须具备承担招标项目的相应能力，符合法律规定和招标文件的要求。B.组成的自主性：是否组成联合体、与谁组成联合体是投标人根据自愿原则自主决定的，招标人不得强制投标人组成联合体。C.组织的临时性:联合体是一个临时的组织，不具备法人资格。未中标，则联合体即行解散；中标后，项目实施完成，联合体协议内容履行完毕，联合体也就不存在了。
（2）联合体的法律性质
联合体作为一种组织，不属于我国民事法律中的法人或合伙。它是为实现一定特殊目的而成立的临时性的非法人组织，它成立的基础是联合体成员之间的契约，通过该契约，在联合体成员之间实现分工与合作。联合体在法律上不是一个独立的民事主体，因此，不能单独承担责任。
六、联合体的内外部法律关系
（1）联合体的内部法律关系
联合体成员应当签订联合体协议，并在提交投标文件时一并提交给招标人。联合体成员之间是以联合体协议为基础的合同关系。
（2）联合体的外部法律关系
《招标投标法》第三十一条第二款规定：“联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。”因此，在对外责任上，联合体任一成员均应当就投标项目对招标人承担全部责任，而不能以内部联合体协议的约定来对抗招标人。对于招标人而言，一旦招标项目出现应由联合体承担的责任问题，招标人可以选择要求联合体中的任何一方或多方承担全部或部分责任，从而有利于招标项目的整体推进和完成。
小结
联合体参加投标，可以填补单个企业资源或技术缺口，提高企业竞争力，分散、降低企业经营风险，也有利于项目整体质量水平和效益水平的提高。在PPP项目中采取联合体投标方式，可以充分实现政府资源和社会资本的有效配置，减轻政府财政负担的同时又可以提高项目建设运营效率，实现强强联合，不失为一种明智的方式。
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