长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。但是由于缺乏全面系统的管理机制，局部地区风险不容忽视，长期来看难以持续，不能适应转变发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。针对这一情况，2014年国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出规范政府举债，推广使用政府与社会资本合作模式。
存量资产的PPP模式就是通过实施存量项目改造转型为PPP项目来切实化解政府存量债务。在当前政府举债不可持续的情况下，运用PPP 模式盘活存量资产，借助市场力量实现公共资源的市场化运营，是大势所趋。不仅能有效化解地方债务问题，还可以全面提高存量资产使用效益。在财政部公布的第一批 30 个PPP示范项目中，地方融资平台公司存量项目就占22 个。
二、存量资产采用PPP模式的优势
通常来说存量项目具有较为稳定的现金流或者是较为清晰的经营前景。存量项目不需要一般新建项目2到3年的建设期，即使是需要改建的话也可以较快的投入运营。这对于社会资本来说有更强的吸引力。存量资产还存在谈判时间较短、审批手续简单、融资能力较强、实际运营效果好等优势。
三、存量项目PPP模式法律问题分析
存量资产PPP模式除了面临PPP项目都可能遇到的各类法律风险，以及需要物有所值评价和财政承受能力评价和实施方案编制外。存量资产PPP模式还涉及到国有资产的转移，而如果采用以存量资产出资的话，还涉及到政府方在项目公司中出资比例较高的问题。
PPP项目运作方式中适用于存量资产的主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等四种方式。本文以转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）方式为例，分析存量资产PPP模式的法律问题。
（一）存量资产的评估。与新建项目相比较，存量资产是百分百的国有资产，因此存在国有资产转让的问题。而资产评估报告有效期一般是一年，一个项目进入招投标阶段（假设社会资本的采购采用招投标方式）之前，需要对相关资产进行评估。所以在TOT项目中涉及存量资产转让时，资产评估基准期的设定应充分考虑项目的进展情况，以保证资产评估时效性。
（二）存量资产的交易。存量资产的交易应当遵循国有股权转让的相关规则。适用《企业国有资产法》和国资委《企业国有产权转让管理暂行办法》(国资委、财政部令第3号)以及相应产权交易机构的交易规则。《企业国有资产法》规定，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行，《企业国有产权转让管理暂行办法》第五条规定：“企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行”。该条明确规定国有产权转让可以采用招投标的形式。
（三）政府方出资比例的问题。按照PPP的精神，政府方和社会资本共同成立项目公司后，在项目公司中政府方以较低的出资比例为常态，一般在如20%以内较为合适。这是因为政府方之所以采用PPP模式是为了缓解政府财政压力，而按照财政部《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》的规定，地方PPP项目占一般公共预算支出比例不得超10%。如果存量资产视为公共预算支出的话，如此操作是否会影响全市的其他PPP项目的开展？目前尚未明确。
四、存量项目PPP模式的改革推进建议
PPP模式的推广涉及到政府方和社会资本，加上整个PPP合同体系的各方，实际上牵涉到多个法律主体，而存量资产PPP模式更是涉及到了国有资产这个重要的问题。在当前我国PPP模式尚无专门法律，国务院、国家发改委、财政部在各自有关PPP模式的文件又有不一致规定的情况下，PPP模式存在诸多法律空白和政策冲突。要在下一阶段顺利推广PPP项目或者存量资产的PPP模式，还需要在具体实施过程中不断总结经验，以便给PPP立法提供更多的建议和素材。
本文作者：虞沨沨律师
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