（一）PPP+EPC的概念
目前，在我国对PPP+EPC模式没有统一的定义。通俗讲PPP+EPC 模式就是PPP与EPC的复合模式，是指EPC总承包商通过PPP 投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等总承包的交钥匙工程，并且投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。
（二）PPP+EPC的内涵范围
当前，对PPP+EPC模式的内涵存在两种理解：一种是从PPP项目的合同体系上判断，认为只要采用了EPC总承包合同的PPP项目都属于PPP+EPC模式，即广义上的PPP+EPC模式；另一种是从采购方式上判断，特指PPP与EPC的合并采购，即通过一次采购程序同时选定PPP社会投资人和EPC总承包单位，也即狭义上的PPP+EPC模式。
相对来说广义的PPP+EPC，其覆盖范围要广；狭义的PPP+EPC，其覆盖的范围要小，并且被包含在广义的理解范围内。这两种理解的主要区别为参与到PPP项目中的EPC承包商是否同时具有社会投资人的身份。实践中，作为社会投资人身份参与到PPP项目中的工程承包商（包含工程总承包商和工程施工承包商），有单独参与的，也有组成联合体参与的。综合分析多方意见，本人比较认可由EPC总承包商作为社会资本方直接参与PPP项目投资，并以工程总承包方式对项目实施建造的组合模式。
（三）PPP+EPC的表现形式
根据我国当前工程总承包资质和工程总承包人是否参与项目投资，EPC总承包人参与PPP的形式主要有三种：A.普通社会投资人+工程总承包；B.工程总承包投资人（具有设计和施工资质的总承包资质）+工程总承包；C.工程总承包投资人（仅有设计或施工资质的总承包资质）+工程总承包。
二、PPP模式的合同体系
在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的基本合同体系。
（一）PPP合同体系的概念
查询相关文献并检索网络资料，可知当前对“PPP合同体系”一词均没有明确的定义。根据PPP合同体系的语义、逻辑，结合实践，我们可以将其理解为：为实施PPP项目的需要，项目参与方在不同的时空依据确定的方式，协调相互权利义务的系统合同。
（二）PPP合同体系的特征
1、参与主体多。参与主体至少包括政府及其授权机构、社会资本方、项目公司、工程承包商或分包商、金融机构、运营商、产品或服务的购买者、保险公司等；
2、相互间关系复杂。 因参与主体多、时间跨度长、涉及领域多，相应的各主体相互间的权利义务复杂多样，故矛盾、利益纠葛也复杂；
3、合同目的指向一致。无论各方如何追求自身利益的最大化，所有的利益来源，都具有唯一性。即只有项目形成产出，才能产生收益，这份收益是众多项目参与方获取利益的共同基础。
4、各合同之间相互关联与协调。 PPP的利益相关者不限于合同相对方，故各单独的合同既孤立存在，又相互关联；只有相互协调一致才能顺利实现PPP项目所追求的目的。
5、项目合同是整个合同体系的核心基础。
（三）PPP合同体系的构建原则
PPP合同体系的构成是由项目实施方式及项目的投融资结构决定的。这个内在结构形成了PPP合同体系的基本架构，故在构建合同体系时，必须遵循以下原则：
1、单个合同必须合法
构成合同体系的单个合同必须合法。只有组成体系的单个合同均合法，才能保证相关合同不因某个合同违法而被认定无效而解除，从而保证合同体系不坍塌。
2、符合服务PPP项目的宗旨
体系内的所有合同，均以PPP项目为唯一目标和指向，是各个合同的终极目的。如不能实现此目的则一方或双方可解除对应的合同。
3、保持“上下游”合同的协调和统一
所谓“上下游”合同，指各方在合同中的权利义务的“传导”。注重权利义务在相互转化过程中的协调。比如，项目公司有向用户收取使用费的“权利”，该“权利”实现的结果是项目公司的“收入”。其累计的收入，应该大于项目建设等费用。项目公司的收费权，构成了项目公司向工程承包方支付工程款的义务基础。对于项目公司而言，权利与义务之间的转化，不能出现“不协调和统一”，即项目公司根据“权利”测定的收入，不能低于依据“义务”测定的支出。
4、注重全生命周期的协调和统一
体系的协调和统一不应该局限于成立的项目公司，而应扩展至项目的全生命周期。在全生命周期中可能会涉及到保险、项目贷款、资产证券化、股权转让与并购等。
综上所述，并非简单将所有与PPP项目有关的多份合同集中到一起，就能构建一个完整的PPP合同体系。如果PPP项目系列合同中，缺乏中心或主线，极有可能出现合同组中的单个合同均不违法，组合到一起后，就背离了PPP模式的结果。
（四）我国现行的PPP合同体系
根据项目的不同特点，相应的合同体系也会有所不同。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），在当前，我国的PPP合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
项目各参与主体及各主体间的合同关系，详见下图：
三、我国PPP+EPC模式合同体系
（一）我国PPP+EPC模式合同特点
国家财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》将PPP项目的操作划分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段。在项目采购阶段选定社会投资人并签订项目合同。项目全生命周期内包含设计、融资、建造、运营、维护、终止移交等内容，工程建造仅是全生命周期内的一个阶段。EPC是工程总承包商对工程项目的设计、施工、采购等实行总承揽，并完成工程建造。
通过比较可知，工程总承包商如果仅以工程建造者的身份参与到PPP项目中，则仅能参与其中的一段，即仅完成工程建造；而如果以社会资本方的身份参与到PPP项目中，则参与了项目的全生命周期。无论工程总承包商是否以社会投资人身份参与到PPP项目的建造，其总体都属于PPP模式。根据以上特点，在构建PPP+EPC模式的合同体系时总体上不能突破PPP模式的基本框架，但应根据不同的社会投资主体身份，设定相应的权利义务，以满足项目的需求。
（二）我国PPP+EPC模式合同体系组成
参考财政部制定的《PPP项目合同指南（试行）》中对PPP合同体系的分类，本人认为PPP+EPC模式的合同体系也应包含PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程总承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。
我国PPP+EPC模式中各类合同构成及其主要内容、实现目的：
1、PPP项目合同。由项目实施机构与社会资本直接签订或与由社会资本作为股东设立的项目公司签订，约定项目合作主要内容和双方基本权利义务。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
2、股东协议。由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。按多数人的观点，PPP+EPC模式的项目公司股东中应当有EPC总承包商。
股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
3、履约合同
（1）工程总承包合同。一般由项目公司与工程总包商签订，由工程总承包商完成工程项目的设计、采购、建设。工程总承包商根据自身所拥有的资质，可以自行完成主体的设计和施工，或者自行完成主体的设计或施工，其他部分分包给具有资质的施工承包商或设计人。工程总承包合同中对合同价款的约定一般宜采用固定总价方式，即由工程总承包商承担建设风险。
（2）运营服务合同。根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务合同。PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
（3）原料供应合同。有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。
（4）产品或服务购买合同。根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。以政府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购电和供电义务。此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照该最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品均应按照该最低采购量支付相应价款。
4、融资合同。从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。在项目贷款合同中一般包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。
5、保险合同。项目公司及其他相关参与方为规避项目融资、建设、运营等阶段的不同类型风险贰分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其它专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。
6、其他合同。除前述五类合同外，在PPP项目中还可能会涉及的其他合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。
总之，在PPP+EPC模式的合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。
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