我国PPP模式的财政效应及监管制度设计

政府与社会资本合作（PPP）模式是指公共部门与社会资本之间开展合作，让社会资本所拥有的资源参与公共产品和服务的供给，达到实现政府公共部门职能和为社会资本带来收益的双重目的。PPP模式的特征：一是公私合作。公共部门与社会资本为了达到某一共同目标建立了合作伙伴关系，以最小的资源付出，得到更多的公共产品和服务。二是利益共享。PPP项目最终所获得的收益包括政府所实现的社会效益和社会资本所取得的投资回报。三是风险共担。在PPP模式下，政府部门与社会资本需最大程度地发挥各自在管控伴生风险方面的优势，使另一方能够最小化其所承担的风险，从而最大限度地降低整个项目的风险。

由PPP模式的定义和特征可看出，PPP项目的开展至少可产生以下积极的财政效应：一是缓解政府预算支出压力。如果PPP项目运作成功，就可以充分动员社会资本参与投资，妥善解决项目资金缺口问题，从而减轻公共部门的财政压力。二是有效提升公共服务效率。成功的PPP项目使得社会资本在建设、运营、维护等阶段的经验得到充分发挥，从而提升了基础设施供给与运行的效率，最大限度地降低项目生命周期成本。同时，鉴于社会资本在管理项目的市场、融资以及运营风险等方面具有明显优势，通过PPP模式的运作向最强的参与者分配项目风险，有利于促进公共资源使用效率的提升。三是减轻政府债务负担。如将公共设施出租给社会资本，就能为公共部门带来现金流收入，地方政府的偿债来源由此平添了社会资本为参与此类 PPP 项目而支付的款项。此外，有效的PPP合同可对结构不合理的公共服务类政府债务进行重组。

同时，PPP模式的运行也会带来潜在的财政风险：一是PPP模式下存在着在资源投入和风险承担方面有竞争关系的多个合作主体。相较于纯公共物品供给模式，PPP模式具有较高的财政风险。风险分担过程中的公私对立、公共服务供给的公平性与资本逐利性之间的矛盾、合作多方信息不对称等，均为财政风险的重要诱因。二是PPP项目全生命周期较长，面临着诸多不确定因素。消费需求变化、政策法规调整、政府换届、技术革新迭代等均可能影响整个项目的运营，从而带来财政风险。三是政府在提供财政支持、审核付费标准以及配置土地、物业等经营资源方面，对准经营性、非经营性项目做出过多承诺，这在吸引社会资本投入的同时也增加了财政风险隐患。

（一）PPP模式的财政监管主体。鉴于目前我国的行政管理体制，应针对PPP模式构建由人大、财政、审计、纪检监察、媒体、公众等主体组成的大财政监管体制。在该体制下，各监管主体充分发挥自身职能作用，相互协调配合，从而形成强大的监管合力。

（二）PPP模式的财政监管客体。主要包括在项目全生命周期内的社会资本和政府部门的财政承诺。

（三）PPP模式的财政监管内容

1. 在全生命周期中监管社会资本

（1）项目论证。在该阶段，财政部门应分析公众需求并在预算编审中融入参与式预算的思想。PPP项目决策应在中期财政预算框架下与经济发展的长期规划无缝对接，建立和完善财政资金约束机制和决策制定程序，防止通过编造项目进行利益输送以及过度举债以满足政绩考核要求等现象，达到最优配置财政资源和控制财政风险的目的。以漳州台商投资区水环境综合治理PPP项目为例，该项目即按照上述指导思想进行了财政承受能力分析论证，经测算，政府每年的财政支出责任占一般公共预算支出的最高比例为4.98%，未超过财政部规定的“红线”。

在该阶段，财政监管的功能还包括分析验证PPP项目的经济可行性和有效性。首先，运用定性分析与定量分析相结合的方法对PPP模式与传统模式进行优劣比较。其次，利用敏感性分析方法来研究关键指标变化对采购方式选择的影响，最终得出PPP有效性结论， 并进行PPP模式的经济核算。如漳州台商投资区水环境综合治理PPP项目也进行了物有所值论证，经测算，PPP模式下政府全生命周期支出现值小于传统模式下公共部门比较值（PSC），即该项目PPP模式物有所值量值（VFM）大于零。

（2）项目采购。在该阶段，各级财政部门应加强对PPP项目采购活动的监督检查，对采购活动中出现的违法违规行为及时进行处理。如在漳州台商投资区水环境综合治理 PPP项目采购招投标过程中，区管委会就派出了以区财政局干部为主要成员的工作组进行严格的全程监标。同时，政府还应增强PPP项目采购的透明度，让更多的社会公众了解和监督PPP项目，达到杜绝权钱交易、利益输送等不法现象的目的。

（3）项目建设。财政监管的主要职能就是以合理分担项目建设中的风险为出发点，通过适当的机制设计来对社会资本的违约责任进行严格界定。

（4）项目运营。在该阶段，PPP项目所提供公共物品与服务的质量和水平关系到社会福祉。因此，PPP项目运营中的财政监管主要是通过设计合理的机制以达到价格监管的目的。

（5）项目移交。在该阶段，财政监督主要表现在：一是监管资产评估，即评估与检查经营者的资产，合理确定资产估值；二是监管资产交割程序，确保双方妥善办理管理权移转和法律过户手续。

2. 监管政府部门的财政承诺

（1）财政承诺的定义和内容。财政承诺是指在财政支持PPP项目方面政府所做出的承诺，亦即政府应承担的财政责任。按照财政PPP项目的支持类型，PPP模式下财政承诺主要包括以下三类：一是直接负债（即财政补贴、政府付费、相关配套安排等）；二是担保等或有负债；三是隐性负债。

（2）财政承诺监管的必要性。一是有利于防止因政府盲目上马PPP项目而带来的财政风险。建立清晰的财政承诺监管机制，准确及时地评估和管理财政承诺，可促使政府对财政负担做出合理判断，推动PPP项目的可行性和有效性论证，使PPP项目真正做到物有所值，最终达到有效防范和化解财政风险。二是有利于提高社会资本对政府的信任度。实时监管财政承诺，及时了解财政承诺变化情况，安排合理的预算给财政承诺，有利于提升政府所推广的PPP项目信誉度，以确保PPP项目融资的顺利完成和PPP项目实施的存续性。

（3）财政承诺监管的主要措施。一是督促政府相关部门对财政承诺合理安排预算。鉴于直接财政承诺有明确的支付时间和额度，且易于进行预算安排，仅需将PPP项目的支出纳入政府相关部门的年度预算，并通过一个集中账户进行实际支付，以避免支付延迟风险。同时，安排预算给长期财政承诺和或有负债时，经常会出现因预算不足而延付的情况，对此政府部门可在预算中设立或有负债专项基金或者安排或有储备专项资金，从而有效避免此类情况的发生。

二是加强对财政承诺的步骤性控制，明确各政府部门监管财政承诺的职责。许多政府部门与PPP项目财政承诺监管活动相关，且各部门监管职责的划分较为复杂，因此总体思路宜为由财政部门主导财政承诺的监管，即在PPP项目全生命周期的各阶段进行审核；宏观经济预测部门、债务部门、预算部门、财务部门、咨询机构等应明确各自权责，协同财政部门监管好财政承诺。

三是及时在政府预算财务报表和账户中确认和披露财政承诺。通过PPP模式下财政承诺信息的披露，社会公众可及时了解PPP项目中政府承担的风险及责任，以便充分发挥监督作用。