在保障房PPP项目各阶段风险进行识别的基础上，分析风险分担原则及基本程序，并设计了保障房PPP项目风险分担方案，以期提高保障房PPP项目风险管理的效率。
保障房建设是政府为解决中低收入家庭住房困难的重要手段。随着城镇化进程的推进，城镇人口及外来务工人口不断增加，保障房需求量不断增加。然而，以往保障房建设资金主要来自政府财政拨款、土地出让金收益、保障房回收收益等，融资模式单一，给政府部门造成巨大资金压力；同时因为政府部门的项目技术管理水平不足，难以满足保障房建设的要求。PPP（Public-Private-Partnerships）即公共部门与私人企业合作模式是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。PPP 模式参与双方既共享投资收益，又共同承担融资风险。近年来，将PPP 模式试点应用于保障房建设领域，在一定程度上可以减轻政府财政负担，提高保障房项目技术管理水平和效率，有利推进了保障房建设进程。
保障房PPP 项目由于投入资金巨大、建设周期及收益回收期长，项目风险多而复杂。如何识别项目各个阶段风险，并在公共部门与私营部门之间进行合理分配，是保证保障房PPP 成功的关键。本文从保障房PPP 项目全寿命周期角度出发，在风险识别的基础上，分析风险分担原则及基本程序，并设计了保障房PPP 项目的风险分担方案，最后提出公私双方风险分担对策建议。
保障房PPP 项目由于项目本身的复杂性，风险因素非常多且贯穿项目全寿命周期。对保障房PPP 项目风险进行正确识别，是风险合理分担的基础和前提。从保障房PPP 项目全寿命周期角度分析，各阶段主要风险如下：
1.1 项目前期决策阶段
项目前期决策阶段，主要是PPP 项目发起者（政府或者私营部门）对项目可行性进行论证，对PPP 模式选择及运作方式进行论证，进行项目立项审批及前期项目准备。该阶段最主要风险是立项审批不通过或延误、PPP 模式选择不当、前期策划不足。
1.2 项目采购与融资阶段
该阶段主要工作是选择合适的私营企业，建立公私合营合作模式，签订特许经营协议，以及私营企业选择合适的金融机构，签订融资协议。该阶段最主要的风险是资格审查不合格、采购过程不合规、谈判风险、通货膨胀风险、利率风险、融资成本过高、借款人还款能力不足风险。
1.3 项目建设阶段
该阶段是保障房项目实施的重要阶段，也是私营企业起主导作用的阶段，包括项目设计、施工、监理等各个分环节。该阶段主要风险包括设计缺陷、设计变更风险、工程质量风险、工程成本超支风险、工程延误风险和工程安全风险。
1.4 项目运营阶段
该阶段在项目全寿命周期中占的时间最长，运营阶段风险直接关系到私营企业收益多少。该阶段风险主要有运营收益低风险、运营成本过高风险。
1.5 项目移交阶段
该阶段是保障房PPP 项目最后一个阶段，也是验证PPP 项目是否成功的关键一环。该阶段主要风险有残值风险、项目移交失败风险。
1.6 全生命周期
保障房PPP 项目有些风险是贯穿项目全寿命周期的，包括行政监管不到位、政策法律变更、政府失信、不可抗力等风险。
二、保障房PPP项目风险分担主体确定
保障房PPP 模式作为一种公私合营的融资模式，项目参与方众多，包括政府部门、私营企业、承包商、供应商、金融机构、保险公司等，他们也将成为项目风险分担的主体。每个参与方在保障房PPP 项目中扮演的角色、承担的任务、分配的利益、承受风险的能力都将影响到风险分担情况。
2.1 政府
保障房建设是国家及地方政府为了解决中低收入家庭住房问题采取的重要措施。PPP 模式下，政府部门充当的角色由主要投资者向项目发起者转变，由主要建设者向主要合作者转变，其职能也随之发生改变。在保障房PPP 项目中政府部门负责相关法规政策的制定、项目立项审批及全过程的监督管理工作，其相应风险也应由政府部门承担。
2.2 私营企业
私营企业是PPP 项目另一大参与者，是保障房项目主要投资者和承建者，且在项目运营阶段获得运营收益。因此，私营部门必须承担项目全过程中的多项风险，成为风险主要承担者。
2.3 金融机构
由于保障房PPP 项目投资巨大，商业银行贷款成为重要资金来源。金融机构在贷款发放前必须对项目本身及投资主体进行全面综合评估，贷款后对项目实施情况、运营情况、投资主体还款能力进行跟踪管理以降低金融机构承担的风险。
2.4 承包商或供应商、保险公司
在保障房PPP 项目具体运作过程中，私营企业与承包商、供应商、保险公司间均存在相应的合同关系，随之风险也进行了分流。承包商、供应商在保障房PPP 项目中可能承担项目的设计、施工、供材、采购、运营、维护中某一个环节的任务，其对应风险则由其承担；保险公司根据保障房PPP项目中实际投保情况承担相应风险。
三、保障房PPP项目风险分担原则
3.1 风险有效控制与风险成本最低相结合原则
有效控制原则是指：风险应分摊给处于最有利控制该风险地位并以较小代价控制风险的一方。当项目参与一方处于最有利控制该风险地位，意味着能够更好地认知风险、识别风险、管理风险、规避风险，能够降低该风险发生的概率和减少该风险带来的损失。同时，还意味着风险控制成本较低，提高该参与方管理风险的积极性和动力。
3.2 承担风险上限原则
项目参与方控制风险的能力是有限的，与其技术水平、财务状况、管理能力、发展战略、市场环境等因素息息相关，因此其承受的风险必须要有上限。一旦某风险发生且超出风险承担者所承受上限，不仅会增加风险控制成本，还会对项目本身造成巨大损失，甚至导致项目停摆，PPP模式无法继续。要把握该原则，必须在风险分担前准确预测各风险数值大小，并对政府或私营部门的控制风险能力进行有效评估。
3.3 风险收益对等原则
想要得到多少利益，就必须承担多大风险。参与保障房PPP 项目各方必须根据自身风险控制能力及想要获得利益预期，去承担相应的风险。若风险带来的收益低于参与方收益预期，就会降低其承担风险积极性。当风险较高甚至已经超出自身控制能力时，必须增加所得收益作为补偿，激励参与方承担该风险。
3.4 风险跟踪与动态分担原则
由于保障房PPP 项目全寿命周期历时很长，项目本身及外部环境会随着项目进行发生改变，因此风险分担必须遵循风险跟踪与动态分担原则。公私双方合作时必须做好风险预测和识别，通过谈判将风险进行初步分担，并写入合同形成法律文件。公私双方签订合同后，当项目本身、外部环境、合同条件发生变化，跟踪风险变化及新增风险，双方进行再次谈判形成风险再分配。
四、保障房PPP项目风险分担流程
基于上述风险分担原则，从政府部门、私营部门两大主要风险分担主体出发，构建保障房PPP 项目风险分担流程见图1。私营部门与金融机构、承包商、供应商、保险公司的风险分担根据合同关系及风险分担原则进行再次谈判并分配。
五、保障房PPP项目关键风险分担方案
遵循前文提出的保障房PPP 项目风险分担原则，按照保障房PPP 项目风险分担基本程序，综合考虑参与各方在项目中具体角色及作用，对保障房PPP 项目关键风险分担方案进行设计。
政府部门宏观上要在制度建设、法律法规制定、优惠政策实行等方面做出保障；微观上要在PPP 项目论证、立项审批、项目运作方式选择、项目监督管理、项目移交等方面起到引领作用，因此对政策法规变更、政府失信、不可抗力、前期策划不足、立项审批延误、PPP 模式选择不当、采购过程不合规等风险承担主要责任。私营企业全面负责保障房PPP 项目的融资、设计、建设、运营和维护等工作，对融资阶段的借款能力不足、融资成本过高承担主要责任，对建设阶段的设计变更、设计缺陷、工程质量缺陷、工程工期延误、工程安全事故等风险承担主要责任。根据具体承包合同关系，私营企业可将其中部分风险转移给相应勘察设计单位、分包单位和供应商。
金融机构贷款作为保障房项目资金重要来源，金融机构对金融相关通货膨胀风险、利率风险承担主要责任，对借款人还款能力不足、融资成本过高承担次要责任。保险公司依据保险合同，对政府失信、私营企业违约、不可抗力、残值风险等风险承担次要责任。基于以上分析，保障房PPP项目关键风险分担方案见表1。
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