2017年11月16日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)，要求对已入库项目进行集中清理。根据财政部PPP中心2018年5月8日发布的数据显示，自该文件发布至2018年4月23日，全国累计清退管理库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元，产生了一系列纠纷。
为了进一步提升深圳律师对PPP项目最新政策法规的认识，促进深圳律师对PPP项目实务问题的研究，市律协PPP法律专业委员会联合深圳国际仲裁院PPP专业委员会共同举办“PPP项目清理出库法律研讨会”。研讨会由市律协PPP法律专业委员会主任顾东林主持，深圳国际仲裁院PPP专业委员会主任颜俊、市律协PPP法律专业委员会副主任马浩然、主任顾东林围绕本次研讨会主题逐一分享。本次内容为颜俊、顾东林律师的分享内容。
议题总览
中国PPP新政引发的争议及处理
颜俊律师
92年重启改革开放后的中国经济
1992年，改革开放后的第一轮金融整顿收缩，迎来超过15年的经济快速发展。2008年，全球经济危机下的4万亿计划使中国经济在世界经济陷入危机的情况下仍得到快速发展；2014年新一轮PPP启动，财政与货币政策持续扩张。
2018年，中国经济一直未能进行自身的适当调整。新兴经济的发展速度远无法对冲传统产业的下跌幅度，未能从根本缓解经济下行压力。国际方面，贸易战成为影响中国经济不稳定因素；国内方面，去杠杆使得实体经济融资渠道收缩明显。
中国宏观杠杆率判断
1判断因素1：M2（货币供应量）
2017年，中国M2已达到170万亿元，GDP是82万亿，占比已经达到2.1：1。相比而言，美国M2跟GDP比是0.9:1，M2大约是18万亿美元。
2判断因素2：金融业的增加值占GDP的比重
2005年金融业的增加值占GDP只有4%-5%，2016年达到8.14%，超过了全球所有发达国家。
3判断因素3：宏观经济杠杆率
在3个主要主体的杠杆率中，中国现在政府债务是44.63万，占GDP的47%，低于日本。中国的居民债务和非金融企业债务的占比非常高，分别是45%和160%。
4判断因素4：社会新增融资中的债务率
中国的股权融资比例只占10%，剩下90%都是债券。因为政府现在的杠杆太高，中央严格控制新增地方政府债务，导致很多地方不再做PPP项目；国家为了规范国企的资产负债表，也不允许国企盲目参与PPP；银行同样也在规范资产负债表，影子银行全部回归到资产负债表里面，导致银行也缺乏资金。
去杠杆的主要方式
去杠杆当然会带来金融紧缩，但措施不当，金融过度紧缩，造成了极其严重的经济箫条、企业倒闭、金融坏账、经济崩盘等局面。
通货膨胀也能去杠杆。通过加货币去杠杆，坏账通过发货币稀释掉了，这种通货膨胀把坏账转嫁给居民，如果过于严重，会带来剧烈的经济危机、社会振荡。
虽然经济受到了一定的抑制，但是还是健康地向上，产业结构、企业结构调整趋好，既降低了宏观经济的高杠杆，又避免了经济萧条，保持了经济平稳发展。
多元化去杠杆
前重庆市市长、现全国人大财经委副主任委员黄奇帆提出“多元化去杠杆”，从宏观上看，至少可以用五种办法一起着力：
1核销破产
如果现在130万亿企业债务中有5%是必须破产关闭的企业造成的，那就该有6万多亿的坏账核销。这对企业来说是破产关闭，对银行来说是坏账核销，宏观上说是债务减免。
2收购重组
此方式可以实现资源优化配置。在这个过程中，企业没有破产，但是会有一些债务豁免。比如，2000年前后的国有企业改革，实施了1.3万亿元的债转股、债务剥离，当时的债转股重组中，对活下来的企业约减免了五千多亿的债务。如果现在我国130万亿企业债务有10%需要通过债转股收购兼并等资产管理手段重组的，那也会有6万多亿元债务减免。
3提高股权融资比重
如果全社会融资中股权融资比例提高到50%，那么一年就增加8万亿、10万亿的股权，这样企业债务三五年相当于会减少三四十万亿，一年十万亿的话，五年就有五十万亿，三年里面就是三十万亿。
4调整物价指数
通货膨胀是客观存在的，就算每年保持2%-3%的增长，五年也有10个点的债务会被稀释掉。如果完全变成紧缩，那么资金链会出问题的。
5平稳调控M2增长率
每年M2增长率应该约等于当年GDP增长率加上通货膨胀率。如果GDP是6.5%，通货膨胀率2.5%，加在一起是9%，再加一个平减系数。在通胀时期平减系数逆周期调控减1个点，通缩时期加1个点。总之，这一方面要平稳，既不能像前几年15%、16%的增长率，也不能为去杠杆骤然把增长率降到5%、6%。
需防范的金融风险
前重庆市市长、现全国人大财经委副主任委员黄奇帆提出：中国现在的形势非常复杂、严峻，尤其体现在金融形势上，这种形势不可能在一夜之间转好。中国如今只有六个城市在赚钱（主要集中在东部沿海地带，包括了广州和深圳），其他25个城市全靠转移支付，靠中央的借贷来维持。因此，企业现在应该把防范风险放在第一位。黄奇帆强调需防范以下几个金融风险：高息理财、揽储和刚性兑付；资金池的错配；多渠道叠加多层次嵌套；创新中的底线监管；防止高杠杆叠加造成的高风险积聚。
中央政治局会议及释放的信号
2018年7月31日，中共中央政治局召开会议。此次政治局会议一方面指出“当前经济运行稳中有变，面临一些新问题新挑战，外部环境发生明显变化”，另一方面提出“六个稳”——“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”。其传递出的精神表明，在外部环境的变化面前，既要保持经济平稳健康发展，也要坚定去杠杆与深化供给侧改革。
1政治局会议释放出的6个重要政策信号
信号1：经济形势——稳中有变、6个“稳”。“要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。”
信号2：财政货币——扩大内需、把好闸门。重提“管住货币供给总闸门”，由3月份两会提出的“流动性合理稳定”，改为“流动性合理充裕” 。 “财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。”
信号3：基础设施建设——加大基础设施补短板力度。“把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务，加大基础设施领域补短板的力度”。此次政治局会议进一步确定将发力基建，同时也意味着供给侧“三去一降一补”工作重点的变化，补短板上升为首要任务，去杠杆位次下降。
信号4：新动能——加快培育。以基建作为最立竿见影的稳增长措施之外，中长期方向仍然是也必须是创新力、新动能。此次会议通稿对这一部分叙述篇幅有限，但从723国常会来看，落实企业减税降费、引导“放水资金”进入小微的意图明确，也是补短板的重要内涵。
信号5：地产遏制上涨——没有“过快”二字。“整治市场秩序，坚决遏制房价上涨”，区别于之前官方的说法“遏制房价过快上涨”，没有“过快”二字。施政思路：经济下行，相继放水，但建立了一道强屏障来阻隔水进入楼市。
信号6：去杠杆——把握力度和节奏。此次会议对于去杠杆的定调，不会放弃，但会放缓。去杠杆“把握好力度和节奏，协调好各项政策出台时机”——把握把力度和节奏，就是给出了足够弹性空间；协调好出台时机，更是有延后相关政策之意。
2政治局会议对PPP的影响：PPP或将稳步推进
会议指出财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用，货币供给要保持流动性合理充裕，强调要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，同时提出加大基础设施领域补短板的力度。下半年基建投资将成为经济托底的重要抓手，而在“稳金融、稳投资、稳预期”的定调之下，PPP模式作为基建投资的主要融资方式，在经历了去年以来的PPP严监管之后，项目质量更有保证，执行过程更为规范，后续或将稳步推进。
3政治局会议内容得到落实
2018年8月8日，发改委、央行、财政部、银保会和国资委五部门联合印发了《2018年降低企业杠杆率工作要点》（发改财金〔2018〕1135号，下文简称《工作要点》），从战略高度为降低企业杠杆率，控制债务风险规模以及相关项降杠杆措施的实施和完善提供了指引，2018年7月31日政治局会议内容得到落实。《工作要点》提到2018年企业降杠杆工作推进具体包括以下几点：
1
“建立债务风控机制”是降杠杆工作的首要途径。从国有企业和金融机构入手，防止过度债务融资。完善国有企业资本管理机制。健全、完善债务风险监测预警和联合处置机制。
2
明确有序开展市场化、法治化债转股的原则。壮大实施机构、拓宽融资渠道、引入社会资金参与股转债降杠杆。完善转股资产交易机制，加强保障转股股东权益，严格按照市场机制实施上述行为。
3
要求通过推动债务处置加快清理“僵尸企业”。通过积极完善清理“僵尸企业”政策，政府与法院建立沟通协调机制破除破产障碍以及完善依法破产机制三个方面有效处置“僵尸企业”。
4
提出了五个降杠杆的具体途径，包括企业兼并重组、盘活企业存量资产、有序开展资产证券化、优化企业债务结构、积极发展股权融资等。
5
明确了完善降杠杆的配套措施和做好组织协调和服务监督工作。从给予资本市场监管支持、提高国有资产处置效率、加强会计审计业务指导等方面给予降杠杆良好的政策支持。从指导重点行业和地区降杠杆工作出发，推广复制典型案例、强化监督约束特别是债转股的全程监督和强化舆论宣传四个方面入手，发挥政府的作用，做好组织协调和监督。
大跃进式的PPP项目发展高潮停止，将进入一段时期的调整规范期。国企盲目负债投资受到抑制，民营资本将迎来新一轮市场机遇。融资难度加大，专业金融投资机构的价值尤显，风险收益性价比回归。专业运营为王，绩效考核不断完善。社会民生项目受到重视，教育、医疗、养老成为新的增长点。
深圳PPP模式推行情况介绍
顾东林律师
顾东林律师在介绍深圳市PPP模式推行情况之前，先介绍了我国PPP模式的三个发展阶段：
1第1阶段：理论初级阶段（1995年前）
在该阶段，我国尚未出现PPP的完整概念，重点探讨BOT模式在中国应用的可行性，并多限于对BOT的概念、益处及弊端等的启蒙性理论探讨。BOT模式也是以个案形式出现，如深圳沙角B电厂。
2第2阶段：理论研究阶段（1995年-2013年）
在该阶段，国家计委以首批试点BOT方式在国内尝试推行PPP模式，如广西来宾电厂、成都自来水六厂等。并引进国际金融组织的专业经验和咨询力量协助推进试点项目。之后以建设部为代表的部分政府部门进行了制度性设计，如原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）、《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年建设部第126号令），大力推进市场化。一些地方政府因资金短缺，实施了大量市政公用、高速公路PPP项目。但2009年开始4万亿经济刺激计划出台后，PPP旋即陷入低谷。
3第3个阶段：规范发展阶段（2014年后）
主要是，2013年11月十八届三中全会决议提出鼓励社会资本进入基础设施和公共服务。2013年12月，财政部会议正式提出大力推行PPP。2014年2月，发改委启动PPP立法工作。同年9月，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）明确要求大力推广运用PPP模式。10月，国务院常务办公会提出大力发展PPP模式。12月，发改委、财政部连发三文，规范推动PPP模式
PPP模式在能源领域的应用
深圳沙角B电厂项目1984年由深圳特区电力开发公司（中方）和合和电力（中国）有限公司（外方/港方）签署合资协议而合作兴建，总投资42亿港币，电厂总装机容量70万千瓦，该项目是我国第一个实际意义上的BOT项目，同时也是深圳首次尝试BOT模式。其目的是为了解决深圳特区创建初期电力短缺问题。10年经营期结束后于1999年8月项目移交给了深能集团。深能集团除了接手运营深圳沙角B电厂外，还在深圳先后投资建设深圳妈湾电厂（184万千瓦）和深圳东部电厂（117万千瓦）。
PPP模式在水务系统的应用
2003年，深圳市人民政府授予深圳市水务集团在原特区内的污水处理特许经营权。同年，深圳市第一座采用BOT模式建设的污水处理厂-坂雪岗污水处理厂建成；第一座采用TOT模式建设的污水处理厂-横岗污水处理厂建成投入使用。2008年，深圳市启动横岭污水处理厂（二期），上洋污水处理厂（二期）等11座污水处理厂建设，均采用BOT模式建设，引入社会投资约22亿元。
深圳市水务局主导的PPP模式项目以污水处理厂为主，在深圳市建成并运营的31座污水处理厂中，由市水务集团特许经营模式6座，TOT模式2座，BOT模式16座，委托运营模式6座。2015年，深圳市水务局还签约了3个BOT项目待建——大沙河口水质提升应急工程、上沙排水渠水质提升应急工程、后海片区新增污水应急处理服务项目。运营期满后拆除设备，不需要移交。
光明新区海绵城市建设PPP试点项目是深圳市第一个按照国家部委操作指南要求，规范编制“一案两评”（即实施方案、物有所值评价、财政承受能力评估）和按要求组织采购的PPP项目；也是目前深圳市唯一一个入选财政部示范项目库的PPP项目；同时住建部专家评价该项目也是全国范围内较为成功的排水“厂网一体化”PPP试点项目，逐渐成为财力充裕地区的PPP示范标杆。该项目总投资22亿元，合作期限30年，期满无偿移交给政府。由新区环水局代表新区管委会与项目公司签署《PPP项目协议》及《特许经营协议》。项目内容包括：（1）以O&M（委托运营）方式负责部分存量工程和污水支管网项目的运营维护；（2）以EPCO（施工总承包+委托运营）方式负责长圳片区雨污分流管网工程、玉律片区雨污分流改造工程及将石西片区雨污分流改造工程的投资、建设及运营维护；（3）以DBTO（设计-建设-移交-运营）方式负责华星光电G11项目污水管道工程及光明水质净化厂已建污水管网接驳完善工程的设计、建设及运营维护工作；（4）以ROT（改建-运营-移交）方式负责光明水质净化厂一期工程的升级改造及后续运营维护；（5）以DBOT（设计-建设-运营-移交）方式负责以光明水质净化厂二期工程的投资、设计、建设及运营维护。
PPP模式在文体领域的应用
主要有两个项目：
1、深圳大运中心项目。佳兆业集团与龙岗区政府签订“一场两馆”ROT主协议，获得40年的修建和运营管理权。佳兆业集团成立项目公司，作为大运中心项目的配套商业建设及全部运营管理的平台，政府财政对项目公司给予5年补贴（每年不超过3000万元），同时政府要求佳兆业在5年内完成不低于6亿元人民币的修建及配套商业修建工程的全部投资，运营期间则要求每年至少要举办三十个大型活动。
2、布吉文体中心项目。2015年2月9日，由深圳市非凡理念文化发展有限公司中标，采用BTO模式（建设-移交-运营)。项目用地由招标人无偿提供，中标人承担项目的建设投资，项目建成后产权归招标人，中标人享有项目30年的运营权（图书馆、文化馆除外）。
项目总投资不低于5.5亿元，占地面积约1.94万平方米，计容建筑面积近7.7万平方米，地面18层、地下3层的大型文化设施综合体。其中的文化馆、图书馆交由政府运营，同时配备电影院、体育馆、书城、文化展厅、剧场、艺术家工作室，各类场馆都按规定公益开放。
PPP模式在轨道交通的应用
2004年,深圳市政府和港铁签署《关于深圳市轨道交通4号线投资建设运营的原则性协议》,确定以授予特许经营权的方式由港铁投资、建设、运营深圳轨道交通4号线35年（5+30）。2004年初签署《深圳轨道交通4号线特许经营协议》。
基于轨道交通项目的公益性质及长期运营亏损的特征,深圳市将以BOT融资方式的一种新型模式———BDOT(建设-开发-运营-移交)进行开发,即整个项目将以资本金投入、银行贷款、轨道交通运营收入及沿线站点部分土地开发的增值收益等作为主要现金流来源,由港铁负责建设、开发、运营4号线前30年。
深圳地铁集团拟在地铁12号、13号线上尝试PPP模式，以缓解管理带来的压力，提高管理效率。
PPP模式在高速公路的应用
2016年3月18日，深圳市交委与深圳市外环高速公路投资有限公司（深高速子公司）签订特许经营权合同。根据该合同，深圳市交委有条件地同意授予外环公司外环A段的特许权，其中包括投资外环A段及收取车辆通行费的权利，外环公司在外环A段特许经营期限届满或政府提前收回特许权时将外环A段移交给深圳交委或其指定机构。
目前仍让收费的高速公路：广深、水官、清平、机荷、惠盐深圳段、深汕深圳段和沿江深圳段。
PPP模式在深汕合作区的应用
2011年2月18日广东省设立深汕特别合作区，委托深圳、汕尾两市管理，深圳主导经济管理和建设，汕尾负责征地拆迁和社会事务。管委会有两大任务，一是招商引资，二是合作区建设。合作区虽有优惠政策，但资金不足。
2016年1月15日，合作区出台《深汕特别合作区PPP项目实施办法》（试行），推行PPP模式。目前已运作的4个PPP项目是：深圳信息技术城、汕美生态文化谷、鲘门休闲公社、G324国道改扩建工程。此外，管委会还与深圳水务、深圳燃气集团进行PPP模式合作，还有部分保障房建设等，共有十多个PPP模式项目。
2015年2月，深圳市龙岗区成立了政府和社会资本合作（PPP）事务中心；区政府制定公布的《龙岗区政府和社会资本合作管理办法》，也是全市首个区级PPP管理办法，开启了深圳推广PPP模式的先河。同时还发布了首批18个PPP项目，涵盖了教育、医疗、文体、公园、养老等多个领域的项目。
目前深圳出台的有关PPP模式的文件主要有：2015年2月9日《龙岗区政府和社会资本合作管理办法》；2016年1月15日《深汕特别合作区PPP项目实施办法》（试行）；2017年8月12日《福田区政府与社会资本合作项目实施办法(试行)》；2017年11月2日《罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法（试行）》；2018年3月9日《光明新区管委会关于推广政府和社会资本合作的实施意见》；2018年4月17日《深圳市开展政府和社会资本合作实施方案》（市府）；2018年6月12日《深圳市政府和社会资本合作（PPP）实施细则(试行)》（市发改委、市财政委）。
目前深圳市政府和社会资本合作（PPP）事务中心正由深圳特建发公司筹建。根据《深圳市开展政府和社会资本合作实施方案》规定，该中心作为政府实施机构（市政府另行授权的除外）；接受市发改委和市财政委的业务指导；负责实施合作项目相关工作，以及PPP政策研究、技术支持、PPP项目库、专家库和咨询服务机构库、项目运营商库等信息系统的日常管理维护、项目推介和宣传培训等相关事务。
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作，价格调整机制相对灵活，市场化程度相对较高，投资规模相对较大，需求长期稳定，运营要求较高的基础设施和公共服务项目。包括综合交通、科技创新、民生保障、资源保障、生态环境、城市安全及空间拓展等六大方面，涵盖交通运输、市政工程、农业、林业、水利、能源、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游、综合开发等领域。（《实施细则》第三条）
建立联席会议制度。市PPP联席会议负责组织领导和统筹协调全市PPP工作，研究决策PPP项目入库、重大PPP项目实施方案等重大事项，协调解决PPP项目实施中的重大问题，检查督导全市PPP项目实施情况，根据市政府授权研究确定PPP项目实施机构。联席会议办公室设在市发展改革委，承担联席会议筹备及议定事项的组织落实、综合协调等日常工作。（《实施细则》第五条）
市发展改革委负责履行联席会议办公室职责，审查PPP项目建议书、PPP项目实施方案。对涉及政府投资的PPP项目，纳入政府投资项目三年滚动计划和年度政府投资项目计划管理。根据项目实际需求，及时下达年度政府投资计划。
市财政委负责审查涉及项目运营财政补贴或政府付费PPP项目的物有所值分析、财政承受能力评价，评估PPP项目对当前和今后年度财政支出的影响，并对政府采购活动实施监管，对涉及运营财政补贴或政府付费的项目按规定程序纳入市本级政府年度财政预算计划，并在中长期财政规划中予以保障。（第六条）
行业主管部门负责各自领域潜在的PPP项目的搜集、甄别、发起、遴选、审核，意向社会资本方接洽，项目实施方案编制，依法定职责做好对项目建设运营移交的行政监管等工作。经市政府授权作为实施机构的部门，同时应按照相关规定履行社会资本方选择等实施机构工作职责。
市PPP事务中心作为实施机构，接受市发展改革委和市财政委的业务指导，负责PPP项目实施合作相关工作，协助政府部门开展PPP项目建设运营绩效评价、政策研究，承担有关PPP方面的项目推介、技术支持、宣传培训、PPP综合信息管理系统搭建与日常维护管理等相关工作（交通、水务、城管及其他领域中专业性较强的项目，经市政府授权，由行业主管部门作为项目实施机构）。（第七条）
市发展改革委牵头建立全市统一的PPP综合信息管理系统，实现PPP项目全生命周期监管服务、风险预警与防控、信息公开与共享等功能，主要包括PPP项目库、PPP专家库、PPP咨询服务机构库、PPP金融机构库、PPP社会资本方库、PPP资料库等。（第八条）
政府部门、社会资本方发起PPP项目，经市发展改革委、财政委审核后，由PPP中心汇总项目信息形成PPP项目入库前的备选清单。（第十五条）
第一次联席会议召开：
8月10日下午，艾学峰副市长主持召开市政府和社会资本合作（PPP）联席会议第一次会议。听取发改委关于PPP工作总体进展情况、下一步工作计划和有关建议的汇报；审议全市PPP项目备选清单并确定第一批入库项目。
相信在新的发展阶段，积极推广PPP模式，加大城市基础设施建设和公共服务供给，对于促进深圳高质量可持续发展具有重要意义。
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