当前我国推广PPP中
存在的问题、成因及政策建议
2013年12月26日，北京国家会计学院召开全国财政工作会期间，套开了一个公私合作（PPP）研讨会，当时由楼继伟部长主讲了近2个小时，随后由四大金融机构分别介绍了他们以往做法的经验。这次会议拉开了全国推广PPP的序幕。四年多来，我国在PPP的推广方面取得了较大的成绩：一是建立了一系列较为完善的法规体系；二是有了专职管理部门；三是推出了四批示范项目；四是专门设立了推广PPP基金。
一、存在的问题
问题一：明股实债
明股实债是指表面上表现为是一种股权的形式，而实际是一种债务安排。具体做法是投资人以股权的方式进入到项目公司，然后要求政府在一定期限内购买投资人所持有的股份。对政府而言，实际是在一定期限内归还一种到期的债务，显然这种做法会扩大政府债务。这种做法，在2014年PPP推广之初使用的较多，特别是金融机构，因为当时人们对PPP的了解还不够准确，错误地以为这种方式也是PPP的形式。随着人们对PPP理解的加深，这种做法随之减少。
问题二：固定回报和保底承诺
固定回报和保底承诺是两层意思：首先，固定回报是指投资人要求政府根据投资总额给予一个固定的收益率，事实上这是一种典型的融资行为，不属于规范的PPP模式。保底承诺是指投资人通常要求政府给予最低收益率的承诺。众所周知，PPP模式吸引社会资本一个重要因素是项目的盈利而不暴利收益原则。如果有效使用这一原则而不导致政府给予保底承诺的规范要求，需要有一个合理的机制设计。由于一些咨询服务不理解机制设计，直接要求政府给予投资人一个最低收益率的保障，显然不符合PPP的规范做法。
问题三：提前签约和合同简单
项目还没准备好，或在准备阶段，政府就提前和投资人签了框架协议，这种做法目的通常是为了加快项目进度。有时在一些地方项目推介会中，会有上百个企业和政府签订框架协议。虽然说提前签订框架协议可以加速项目进度，但问题是这就无形中排除了其它更有优势的投资者。政府可以与所有潜在投资人交流、沟通，但在政府采购之前不应当和任何一家签订框架协议，否则，就违背了公平竞争原则。另一个问题是，签约的合同也过于简单，难以保障未来PPP项目运营过程中所遇到问题的解决。
问题四：关联交易
PPP项目实施过程中关联交易是规范PPP发展的绊脚石，主要体现在咨询服务与投资方之间。PPP项目实施中一个重要环节是对项目做实施方案的设计，由于实施方案需要大量的投入，包括人力、物力和财力，这一过程通常由政府公开选择一家咨询机构为其提供服务，同时也需要给服务方相应的服务费用，有些项目高达数百万。为了能够最终得到项目和政府签约，一些企业通过代政府请咨询机构，并支付相应的费用，这种做法无疑减少了政府前期的成本，而带来的问题是，咨询机构在设计实施方案过程能否确保中立，避免设计一些仅仅有利于支付其费用企业的条款。
问题五：标的不明
双零中标的案例曾引起业内很大反响，出现这种现象只能说明在政府采购的标书中所设定的标的出现了问题。政府采购文件中，标书中最关键内容应当是标的，如果设计不合理一定会导致招标结果不理想，甚至会出现相反的结果。许多标书中将回报率设定为标的，无疑还是将PPP模式作为一种融资工具，有时还分为投资回报率和运营回报率，这都属于一些不规范的做法。
问题六：回避竞争
竞争是确保PPP模式有效运行的一个重要机制。但在实际操作过程中，总有各种各样的方式来回避竞争这一机制。如在选择咨询机构时，时有围标现象，或降低服务费用，采用单一来源方式。选择合作伙伴时，往往会定一些排他性条款，降低竞争性，确保前期签订框架协议者中标。
问题七：简单拉长还款期限
财政部颁文规定PPP模式合作期不能低于10年，一些项目为了符合为一要求，就将政府付费的时间延长到10年，而且仅仅是将政府付费时间从原来的3年延长到10年，项目的后续维护管理仍然由政府负责。这种做法就是属于典型的拉长版的BT。简单拉长还款期限对政府唯一的好处减少了地方政府近期的财政支付压力，对于提高效率和改善质量以及管理创新不会有任何改善。
问题八：随意设定还款标准
PPP项目收益通常是一个相对平稳的现金流量，特别是对于完全由政府付费的一类项目。有些项目为了规避政策要求，对政府的支付的现金流量随意设定，例如：有些支付额开始较小，然后逐年增加；也有开始较大然后逐年减少；还有的要求在最后移交时，政府要支付项目的剩余价值（残值），理由是前面的收益不足，没有达到预期的回报等。这些都属于不规范的做法，理论上讲，政府一般采用等额本息支付方式较好。
问题九：运营建设两张皮
PPP作为一种管理模式，与项目融资一个重要区别是项目公司应当承担对项目建成后的运营管理工作，企业为了追求利益最大化，会减少运营维护费用，减少的手段只能是提高项目建设质量。而当前许多PPP项目实施方案中，中标方仍然主要为了获取工程建设利润，再将建成后的项目再转交给政府的市政公司负责运营。不少项目在采购阶段，将投资回报收益率与运营管理维护费用分开计算，作为两个标的，这就很难达到PPP项目提高运营效率和提升公共服务质量的最终目的。
问题十：政府隐性担保
PPP模式中，政府选择社会资本作为合作伙伴一个重要原因是社会资本有创新能力的追求利益的内在动力，而企业选择政府的PPP项目也主要是以政府信用为主要依据。但是，政府的信用并非是通过担保体现出来的，而是以政府在项目中承担的财政支付能力所体现，当然这种能力受到10%的约束。当前一些项目实施过程要求政府提供相应的担保承诺，这明显不符合已有的政策和相关规章制度。
二、产生问题的根源
根源一：认识不够，融资目的明显
一方面，目前全世界对PPP并没有一个统一的定义，大家对PPP都有不同的理解和认识。2014年我国推广PPP以来，人们为了满足不同地方的需求，变化出许多新的形式，如常见的有“PPP+EPC”、“TOT+BOT”等等。民营化大师萨瓦斯在其《民营化与公私合作伙伴》一文中提出的除了完全国有国营和私有私营之外，中间所有类型都可称为PPP，是一个连续体，有无穷多个。但是，我们在实际推广应用过程中，不能够依据这个观点就去随意创造一些PPP的新形式。事实上，国发办【2015】42号文件中明确提出了PPP的四个类型（BOT、TOT、ROT和BOO），这已经满足了当前我们的需要，完全没有必要再去编一些的新的形式。
另一方面，由于PPP模式来源于早期的项目融资，如BOT、TOT等，不少人就简单以为项目融资就是PPP，PPP就是一种项目融资工具。目前PPP作为一种管理模式已不再是政府融资的工具，能够为PPP模式融资有多种方式，项目融资只是其中一个而已。
根源二：投资冲动
在政绩观的趋动下，各地政府都投资冲动。PPP模式推广以后，更进一步加强了地方政府投资冲动，特别是财力较弱中西部地区，对通过PPP模式引入社会资本提升公共基础设施服务质量有强烈的需求。从财政部PPP中心公布的数据也能反映这一现象。投资冲动的结果是大量上项目，有条件上，没有条件创造条件也要上。PPP模式中，投资人的收益有两种形式，一种是向使用者收费；另一种是由政府（代使用者）付费。同时，当使用者付费不足时，政府还会给予一定的补助（可行性缺口补贴），无论是政府付费或是可行性缺口补贴，都属于政府的支出责任，财政部规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，由于西部地区财力有限，可能一两个项目就会超过这个界限，为了让更多项目符合这一规定，有的地方就会做一些五花八门的变更。
根源三：政府边界不清
笔者曾在《PPP基本原理》一文中给出这样一个PPP的概念：所谓PPP是指政府公共部门通过民营部门（社会资本）来高效完成政府公共部门这一组织的目标，从而达到实现政府公共部门的职能，PPP是为了高效实现政府公共部门职能，如果政府部门职能边界不清，必然导致PPP运用不当。如果一些项目不属于政府职能范围之内，就不需要采用PPP模式，比如私立学校，私立医院等，这些不属于政府职能范围。私有化不属于PPP，现实的PPP实施方案当中，不少将私有化也作为PPP模式来使用，错误的认为只要政府和社会资本政府部门共同出资就是PPP模式了。PPP模式要求的属于政府职能的项目，和政府是否出资无关。财政部文件规定，在项目公司中，政府可以出资，也可以不出资，如果出资其比例不能超出50%。
另外，管理部门之间的界限不清也是导致PPP实施过程中参与者无所适从的另一个原因。中央明确由财政部和国家发改委两部门管理，地方上则放在不同的部门。下面的参与者需要满足两个部门的要求，对于观点不一样的方案，很难执行下去。
根源四：急于求成
完成一个PPP项目往往需要花费大量的人力、物力和财力。从它的识别、准备、采购、再到执行需要较长时间。如北京地铁四号线、广西的来宾B电厂，都做了大量的前期准备工作，历时都在两年之上。主要原因是PPP具有复杂性这一特点，不能仓促行事。
但是，我们在推广PPP模式过程中，一些地方为加快速度，提高进度，做了很多简化程序。合同还没有签订，项目已经开工了；实施方案还没有完成，框架协议已经签订了等等。如果将PPP项目做成了“三边”工程，可以说，项目还没有开工就注定要失败。
根源五：参差不齐的咨询服务
做好PPP项目离不开优秀的咨询服务，业内称PPP是一段婚姻，把咨询服务称为红娘，这有一定的道理，也说明咨询服务的重要性。一个优秀的咨询服务不仅仅可以帮政府设计一个好的实施方案，更重要的是通过这个方案可以吸引更多的社会资本来参与这个项目，在充分竞争之后，政府可以找到一个能提供物美价廉公共基础设施的合作伙伴，让政府资源有效发挥最大作用。同时，优秀的咨询服务，也可以在有限政府资源下创新思路，既不增加财政支付情况，又能让PPP项目得到有效实施。
但是，随着我国PPP项目井喷式出现，却没有足够多的能够满足政府需求的优质咨询服务，在利益趋动下，咨询业服务鱼龙混杂，基本概念没有弄清就成为咨询专家，PPP实施方案抄袭成风，各种方案模板应运而生，这是造成PPP模式不规范的一个非常重要的原因。PPP模式很难找两个完全相同的方案，或同一个类型的项目在不同的地区，即使是同一个地区，如果在不同的时间也会有不一样的实施方案。各地经济条件、地理、文化、财政能力等等都不一样，这也是对咨询服务人员的一个挑战，如果没有丰富的经验很难满足客户的需求。
总之，导致PPP模式在推广过程出现许多不规范现象，其原因是多方面的，除了上面五个方面之外，还有其它深层次原因。特别是我们将PPP翻译为政府和社会资本合作概念下，把央企、国企作为社会资本等同于私人部门，与原来的公私合作伙伴关系的本意就有不一致的地方，这种不一致也是导致一些不规范做法的一个原因。
三、政策建议
建议一：正确认识PPP
做好PPP项目的前提，首先是要正确认识PPP；其次是做PPP需要达到一个什么样的目的；最后是如何才能做好PPP。
所谓PPP，是指政府公共部门通过民营部门（社会资本）来高效完成政府公共部门这一组织的目标，从而实现政府公共部门的职能。这一概念与项目融资下的PPP有着本质区别。项目融资的目的是为了利用社会资本资金而采用的一种方式或手段，而今天的PPP模式的目的是为了实现政府公共部门的职能，而实现这一职能仅仅依靠政府显然是不够的，只有通过民营部门（社会资本）的合力才能达到这一目的。
PPP的目的是为了高效实现政府公共部门职能，如果不属于政府公共部门职能的项目，无论是由政府公共部门完成或是由民营部门完成都不属于PPP模式。即便是公共部门的项目也必需由民营部门（社会资本）来高效地完成。作为一种管理模式，必需达到效率和有效性两个方面同时满足公共部门的要求。所谓有效性是指政府公共部门的目标和职能的实现，所谓效率是指政府在资源一定的情况达到目标最大化，当目标一定时达到资源最小化。
做好一个PPP项目必需按照四个核心要素，同时还要遵守相应四个基本原则：（1）建立平等原则的伙伴关系；（2）实现盈利而不暴利的收益原则；（3）遵守最适宜承担风险的风险分配原则；（4）以公开为原则的监督管理等等。同时，还需要熟悉PPP项目的特点。在满足基本要素的情况下，还需要符合当前相关政策和法规，如：财政支付能力不能超过一般公共预算支出的10%；政府在项目公司中如果持股，其比例不能超过50%等等。
建议二：完善法规、政策，设立统一的管理机构
虽然说我们当前已经建立了相当完善的政策法规体系，但是，毕竟在此之前没有更多的经验可以借鉴，这些政策法规中，难免会有不完善的地方，如PPP项目实施指南、PPP项目的合同指南、物有所值评价指引、财政承受能力评价指引等等，再加上PPP推广由财政部和国家发改委两个部门分别负责公共服务和传统基础设施两个领域，两个部门的政策也存在有不一致的地方。
PPP立法已经进入程序，PPP条例已经广泛征求了社会意见。已有的政策体系也有进一步完善的必要，两个部门不一致的政策需要协调。完善已有政策体系应当侧重以下两个方面：
首先应当细化已有政策。在已有政策中，不少政策过于笼统，不便于实际工作者进行操作，给实际操作者带来较难尺度的把握。
其次应当明确正确PPP模式的基本标准。从PPP的具体形式开始，如国发办【2015】42号文件中明确规定了PPP的四种形式。针对每一种形式如何使用给出一个较具体的标准。
完全有必要设立统一的管理机构，以更有效的推广PPP模式。集中财政、国家发改委和其它部门的主要领导和专家，成立一个高度专业化的管理部门，统一政策、统一方法。
建议三：严格按照规程
一个PPP项目的实施，应当遵照一个规定的程序进行，不能为了加速项目进度而任意改变这个规定的程序。如果项目特别需要提高进度，建议可以不要采用PPP模式，可能通过其他方式来解决。程序是规范的基本保障，如果基本程序都不愿意遵守，怎么可能规范项目的实施，极有可能又会演变成了“三边”工程。对于不规范的做法也应当加重处罚的力度。
在PPP流程中，一个重要的环节是竞争性选择合作伙伴，无论是公开招标还是竞争性磋商的方式，都需要竞争，应当说竞争越充分越有利于政府选择到一个最好的合作伙伴，因为，竞争是解决信息不对称的一个最好的办法。可是现实中，人们往往厌恶竞争，因为它让参与人暴露了自己不愿意暴露的一面，所以，人们会千方百计地规避竞争。所谓的围标、串标其目的就是为了规避竞争。因此，规范PPP模式一定先要按规范的流程进行。
建议四：鼓励企业创新
PPP规范发展离不开企业创新，不能因为规范而不让企业创新。众所周知，PPP项目的收益来源于两个方面：一是使用者付费；二是政府付费。对于政府付费项目，财政部有一个政策，财政在PPP项目上支付的总额不得超过本年度一般公共预算支出的10%。这一规定就大大限制了政府付费项目的实施落地，特别对于经济欠发达地区，可能一二个完全由政府付费的项目，其财政支付就会超出10%的限制。如果企业没有创新能力，而政府又需要上这样的一个项目，在这个时候他们往往会想办法来突破这个底线，这也是不规范项目形成的主要原因之一。此时，鼓励企业创新显得尤其有必要。例如，政府需要建设一座公路大桥，如果不能向使用者收费或流量较低，都需要有政府付费或给予相应的补贴，如果政府支付能力超出了10%的限制，这个项目就不能上马了。在这种情况下，如果企业能够通过创新增加项目收益，在不增加财政支付的情况下，满足投资者收益需求，这就会让本来不能实施项目得以完成。例如，法国就有这样一个案例，企业将大桥设计成一个可以供社会公众观赏的景观，并建设成为以大桥为主体的公园，通过向游客收费实现了投资者理想的投资回报。因此，鼓励企业创新，给予创新企业一定的激励措施，是保障PPP项目规范发展重要举措。
建议五：建立契约精神
契约精神是PPP成功的灵魂、是PPP成功的基石，无论怎样强调契约精神在PPP中的重要性都不算过分。我们加强立法、法规、政策的建设，但是让其能够发挥作用的依然是契约精神，离开契约精神，再好的法律、合同都很难发挥作用。
我们所说的“契约精神存在四个重要内容：契约自由精神、契约平等精神、契约守信精神、契约救济精神”。“契约信守精神是契约精神的核心精神，也是契约从习惯上升为精神的伦理基础，诚实信用作为民法的‘帝王条款’和‘君临全法域之基本原则’，在契约未上升为契约精神之前，人们订立契约源自彼此的不信任，契约的订立采取的是强制主义，当契约上升为契约精神以后，人们订立契约源于彼此的信任，当契约守信精神在社会中成为一种约定俗成的主流时，契约的价值才真正得到实现。在缔约者内心之中存在契约守信精神，缔约双方基于守信，在订约时不欺诈、不隐瞒真实情况、不恶意缔约、履行契约时完全履行，同时尽必要的善良管理人、照顾、保管等附随义务。”PPP模式根本利益是为公众更高效地提高公共产品或服务，完全不同于私人产品的提供，因此，契约精神显得尤其重要。
解六：加快人才建设
PPP模式成功实施一个重要的不可或缺的环节就是需要咨询服务提供一个科学合理的实施方案，这个方案不仅仅需要多方面理论的支持，更需要长期的实践经验。这就需要大批的专业人员来从事这方面的工作，加快人才建设成为当务之急。
一是，从近期来看，加强短期培训，特别对主要参与者，或出一些PPP手册，方便参与者使用。
二是，从长远看，加强学科建设。选择一些有条件的高校设立PPP专业方向，集中专家精选一些相关课程。或成立PPP学院，培养PPP专门人才。
三是，加强国际交流。PPP在世界各国做法不同，不同国家经济发展处在不同的阶段，什么样的经济阶段选择什么PPP形式，别国的做法会有一定的借鉴意义。
总之，解决当前PPP乱象是当务之急，如果得不到及时解决，导致一些项目实施所带来的危害可能无法想象。毕竟双方都有合同在手，常常会“公说公有理，婆说婆有理”。轻者调整合同，双方让步继续执行下去，严重者可能导致项目终止，甚至双方走向法庭。因合同不完善导致私人投资打了水漂，同时政府也浪费了更多资源的案例时有发生。例如，某地通过PPP修建了一段高速公路连接线，后来因车辆增加，常常堵车，政府决定提前收回，由于政府给予的补偿没有满足投资者的期望，双方没有达成共识。因此政府决定再建设一条同样的连接线，当建成之后，原来的投资者无奈接受政府提前回收的方案，这时政府因已经建成了一条新的道路，决定不再回收了。这就导致人投资人的损失，同时政府也同样浪费的土地和资金等资源。
（来源：改革内参；作者：孙洁）
推荐阅读：
财政部PPP中心：关于进一步规范管理PPP咨询机构库入库机构的公告
财政部：《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行规程》
深挖《信托法》《基金法》，一文说透管理人跑路后托管人该咋办？
雪中送炭的“私募资产配置基金及其管理人”【附登记备案问题解答(十五) 】——系统解读《私募基金登记备案相关问题解答（十五）》
且慢喝彩，2018年云南省公办高校专项债券、陕西省教育类项目收益专项债券的合法性存疑
深挖法律，一文说透在对资产管理人行政处罚时可否没收投资人的违法所得？
浙江省有限合伙企业财产份额出质登记暂行办法（附：上海建议稿）
证监会：《证券期货经营机构私募资产管理计划运作管理规定(征求意见稿)》
证监会：《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法（征求意见稿）》
人总行：《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见有关事项的通知》及说明
四角度一文说透CDR实操：试点企业选取标准、发行上市审核标准、所涉主体及其权责、投资者保护
证监会：《试点创新企业境内发行股票或存托凭证并上市监管工作实施办法》
证监会：创新企业境内发行股票或存托凭证上市后持续监管实施办法（试行）
证监会、银保监会：关于商业银行担任存托凭证试点存托人有关事项规定
人总行、银保监会、证监会、外汇局：《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（含答记者问）
人总行、银保监会、证监会：《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》（含答记者问）
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！