丁伯康，系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长、现代研究院院长。
丁逸，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁、现代研究院副院长。
万文清，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁，投融资事业部合伙人、总经理，现代研究院高级研究员。
自2013年PPP进入全国推广阶段后，PPP的概念已经越来越被各行各业的人所了解，这种政府与社会资本通过多种方式合作提供公共服务或公共基础设施的方式，其实在我国历史上就早有先例。中国现代广义PPP最早可追溯到光绪三十二年（1906）由官方与民间资本合作建设的广东新宁铁路。据史料记载，清光绪三十年（1904年），在美国从事铁路工作长达四十余年的广东侨民陈宜禧回国，为发展家乡经济和解决当地民众就业问题，提出了自筹资金建设新宁铁路的计划。1904年10月，陈宜禧正式成立新宁铁路公司，为公司总理兼总工程师，并起草公司章程。经过了两年的上下沟通，章程设定，困难克服，终于1906年正月，得到了慈禧太后和光绪皇帝对其上奏的批示：准予新宁铁路先行立案，且赐予陈宜禧尚方宝剑以保证工程可以顺利完成。这是第一条由中国人自行设计、自行施工、自筹经费建设的民营铁路，也是全国最长的官督民办的铁路。加上新宁铁路后续的运营，完全满足PPP模式所具备的全部内涵，所有可视为我国PPP模式的发端。
改革开放后，大力度外资引进给中国PPP发展提供了较好的土壤，一些成功案例也引发了很多地方政府通过招商引资来建设当地基础设施风潮，但PPP并未一直顺利的持续发展下去，在其后续进程的道路上也遇到很多困难，也陷入过短暂停滞，也出现了很多行业乱象……这段进程可划分为“选择试点阶段”“行业推进阶段”“短暂停滞阶段”“全国推广阶段”四个阶段，下面就逐一做介绍。
（1984-2003）
自新中国成立直到改革开放之前，我国的城市基础设施和市政公用事业建设一直被政府部门垄断，直到1978年十一届三中全会确立了改革开放的重大决策，政府大量引进包括港资在内的外资和新的投资理念进入中国，随着改革开放的不断深入，一部分外商将“公私合作”的理念带入到一些相对复杂的基础设施领域。1984年 ，深圳经济特区电力开发公司和香港合力电力（中国）有限公司合作建设的深圳沙头角B电厂项目成功签约，成为了新中国第一个广义上的BOT项目，也是我国第一个现代意义上的PPP项目，自此BOT形式为我国地方基础设施的建设提供了新的思路，使得中央政府开始摸索PPP模式在我过基础设施领域内的应用，PPP模式也开始在我国逐步发展起来。
随后，到1994年分税制改革之前，非公有制经济的发展在国内存有很大争议，这段时间社会资本主要以外资（包括港资）为主，中央对地方PPP项目没有专门的审批程序，中央出台的与PPP有关联的一些政策的目标主要也是为改善我国投资环境，更好地吸引外商投资，促进国民经济发展。
1994年后，因分税制改革，财权上收至中央，事权下放于地方。地方政府的财政收入与地方经济建设的资金需求之间的缺口迫使地方政府加大吸收社会资本进入基础设施建设领域。因此在一直以外资为主的社会资本中出现了民营资本的身影——1995年，我国第一个以民营资本为主的泉州刺桐大桥项目正式开工。在此背景下，PPP在基础设施建设中的融资作用得到了中央的一定重视，中央开始选择了广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等五个项目进行BOT试点，随后各地地方政府纷纷效仿，也推出了一些比较典型的项目，例如上海浦东大桥BOT项目，北京第十水厂BOT项目等。由于缺乏统一的政策引导与约束，出现了很多乱象，中央政府在此期间也出台多个政策以解决PPP不规范问题。
情况持续到1997年，金融危机爆发，受其影响，我国政府发行大量国债募集资金用来建设地方基础设施，这样社会资本在基础设施建设的作用力减弱，使得这一时期我国PPP的发展也开始经历向下调整的过程。而中央政府对待PPP的目标也主要转向了对项目违规的地方进行规范和整顿。
（2004-2007）
2003年底，中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确要求放宽市场准入，所以非公有资本加大进入基础设施、公用事业及其他行业和领域。这一条件为我国PPP发展的进一步推进提供了坚实的理论基础。加之2004年3月，原建设部出台的“126号文”（《市政公用事业特许经营管理办法》），要求按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者和经营者；2004年7月，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，放宽了民间资本投资的审批程序，并允许更多行业向民间资本开放；2005年，国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，要求放宽非公有制经济市场准入、加大对非公有制经济的支持、加强对发展非公有制经济的指导和政策协调等。这些政策都在昭示：不管是外企、民企、国企，都可以参与到市场竞争中来，项目竞标过程有了明确规范，刺激了各方企业的积极性，竞争的压力也让效率得到提高。至此，中国PPP发展进入了行业推进阶段。
这一阶段，我国经济高速发展，城镇化建设脚步加快，基础设施和市政公用事业建设资金缺口也进一步扩大，中央和各地政府又开始大力鼓励社会资本投资，尤其是民间资本。由于PPP在基础设施建设领域拥有前面一个阶段的经验积累，因此开始被中央和地方政府大力推进，最具代表的就是市政公用事业的特许经营。这一时期的PPP政策目标主要有两个：一是鼓励市政公用事业市场化，并对市政PPP项目做进一步规范。二是鼓励社会资本投资，允许社会资本进入更多行业领域。
（2008-2012）
2008年全球金融危机的爆发，中国推出的“四万亿”经济刺激计划使得许多执行中PPP项目被迫提前终止或者转为国有企业接手，在政府一系列刺激经济计划的驱动下，地方政府纷纷建立地方投融资平台，这些平台公司凭借政府的担保和银行宽松的资金信贷条件，直接以企业身份进行政府融资，大规模开展基础设施建设。由于地方政府不需要PPP就能轻松解决基础设施建设的资金问题，这一阶段PPP相对于地方政府投融资平台丧失了融资优势和吸引力，不再受到中央和地方政府的重视和推广。
这一阶段，有关PPP政策和项目数量较少，也没有什么实质性的指导措施。全国面上实施的特许经营项目也是屈指可数。即使后来中央发布的PPP相关政策又开始回到鼓励和引导民间投资上来，包括国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（又称“新36条”）然而取得的效果并不理想，PPP模式的推广和运用相对处于停滞阶段。
（2013-当前）
2013年11月，十八届三中全会明确，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，标志着中国PPP模式又一次在全国范围内展开。随后在2014年5月，财政部PPP中心成立。2014年9月，财政部出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求地方财政部门充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义，积极稳妥开展示范工作，推动PPP模式的应用；10月，财政部发文《财政部关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》，要求大力推广PPP模式；11月，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，要求政府需在基础设施领域发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，充分发挥政府投资的引导带动作用；同月，财政部又发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，提出按5个阶段分19个步骤的PPP项目操作程序，被社会广泛采用；12月，发改委发布《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，要求合理确定PPP项目范围，建立健全PPP工作机制，加强PPP项目规范管理，制定《政府和社会资本合作项目通用合同指南》涵盖PPP项目合同基本内容。据不完全统计，2014年中央出台PPP相关政策28部，2015年则达到58部。2016年及2017年也不断有新的PPP政策文件出台，特别是从2017年5月起，PPP的监管政策陆续下发。
这一阶段，PPP政策的发文主力由国务院变成了财政部和发改委，同时发文单位还包括工信部、住建部、科技部、国土部、水利部、交通运输部、人民银行、农业部、环保部、文化旅游部等，几乎涵盖了大部分行业的部门。发文主力部门的转变意味着在普及阶段的PPP政策旨在解决我国各行各业领域内的基础设施建设融资问题，预示着PPP模式在我国得到了全面的推广。
结束语
虽然，从2017年下半年到现在，国家财政部等部委发布多个文件对PPP泛化和异化现象进行了严格禁止。希望通过规范的PPP融资来阻止地方政府的变相、违规举债行为。加上社会各界对规范化、高质量发展PPP的呼声也是越来越高，但是我们知道一个高质量和规范化的PPP发展阶段，远未到来。未来的PPP规范化发展阶段何时能来，尚不得而知。
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