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一、生活垃圾分类PPP运作关键问题近些年PPP模式在环卫领域得到了广泛运用，道路清扫保洁、公厕运维、垃圾清运引入PPP模式并取得积极成效。相比较而言，目前市场上的生活垃圾分类PPP项目较少，这主要是因为生活垃圾分类项目中相关因素具有更大的灵活性和不确定性，比如基础数据、初始成本结构、收益调整机制、绩效考核等，提高了PPP模式应用的门槛。
1高质量的可研报告是实施PPP的必要条件
PPP项目的实施首先需要界定清晰的运作边界，一般政策要求在项目识别阶段需要出具可研报告及批复。通过上述分析，明确分类服务范围、确定分类投放标准、构建分类运输体系、分类对接垃圾处置终端以及建立系统全面的监管考核体系等方面的内容构成了垃圾分类项目实施PPP运作的重要边界，而这些内容均应在可研报告中予以充分阐述和论证。此外，鉴于垃圾分类项目可研编制的案例尚且不多，建议实施机构专门聘请第三方对投资构成和运营成本的数据予以复核，以提高项目投资和运营数据的精度。高质量的可研报告是确保项目PPP运作顺利实施的重要前提。
2建立周期性成本监审的运营约束机制
成本监审是制定或调整价格的重要程序，是价格监管的重要内容，也是建立企业成本约束机制的重要手段。成本结构调整、城市人口流动、运营路径优化、居民分类素质提升以及新技术新模式的发展等，均会带来项目运营的基础数据发生变化，影响着生活垃圾分类PPP项目运营成本的核算。比如随着垃圾分类观念的普及，居民普遍接受源头分类的行为，这就从整体上降低了项目分类投放、收集、运输和处置环节的综合成本，未来服务范围不再需要初始阶段大量投放的垃圾桶，也可显著降低宣传成本费用。
因此，当项目运营一个周期后，政府方有权根据运营效果调整收运频率、设施投放等要求，并根据实际运营情况核定调整可行性缺口补助。
3建立与运营风险相匹配的收益调整机制
生活垃圾分类PPP项目中可识别的显性收益主要来源于可回收物（含大件垃圾、电器）和易腐垃圾处理产出物的资源化利用收益。同时，此类项目还存在部分隐性收益，如垃圾清运减量化收益、分类数据利用的衍生收入等。由于该部分收益从项目实施阶段来看不易计量、不确定性较大，故而需要构建与运营风险相匹配的收益调整机制。
当销售收入低于预期时，政府方不另行增加可行性缺口补助。当项目公司实际经营成本与实际经营收入，小于等于预计经营成本与预计经营收入之差达到一定比例时，超过部分按照合同约定进行分成，确保项目运营的公益属性。当然，如当年有政府的可行性缺口补助的义务，为减少交易成本，则政府方有权选择用分成额抵减可行性缺口补助金额。
4建立以运营为导向的绩效考核体系
目前，我国生活垃圾分类工作整体正处于试点推广阶段，相应的考核指标和体系尚需要在实施过程不断总结完善。通过借鉴已有试点项目的实施情况，绩效考核体系可以包括以分拣中心、运输车辆等为主的基础设施维护指标，以知晓率、参与率、分类投放准确率为主的生活垃圾分类效果指标，以及项目公司日常运营管理等方面。同时，考虑到生活垃圾分类PPP项目实施的独特性，绩效考核中可引入回收率考核（结果导向）和大数据考核（技术导向），实现更加全面、更加精细化地衡量项目公司分类运营效果。
5建立政府-社会-市场参与的共治体系
生活垃圾分类的实施离不开市场力量的介入，PPP模式是公共服务领域引入市场化机制的重要途径，生活垃圾分类PPP项目的良好运转则需要政府和社会参与形成共治体系。从政府参与的角度来看，政策支持、舆论宣传支持、教育支持等有助于形成全社会形成垃圾分类的氛围，是项目赖以推进的重要助力。此外，项目在运输、场地、外运处置等方面的便利也需要政府方出面协调。从社会参与的角度来看，垃圾分类的实施效果依靠居民从家中从源头做起，市场化主体的介入需要通过社区、志愿者团体等进行辅助实施，降低宣传和沟通成本，减少实施过程中的产生矛盾。生活垃圾实施的复杂性和长久性决定了PPP模式的引入需要匹配政府政策的支持以及社会机制的辅助才能行稳致远。
6城市存量环卫资产盘活具有重要意义
随着国家对环境卫生发展的高度重视，环卫市场化进程正步入快速发展期。在环卫领域，针对城市管理等部门其运营管理经验较少或运营收益较低的存量项目，可通过TOT、ROT等方式将存量项目转型为PPP项目。
环卫项目PPP模式运作对于盘活政府存量环卫资产、促进环卫服务的转型升级，增强公共产品和服务的供给效率均具有重要作用。其不仅能够解决政府预算问题，增强公共产品和服务供给效率。而且通过引入专业化的环卫领域社会资本，采用先进的技术、经验与管理模式，可以全面快速提升环卫行业的技术、运营及管理水平。
7政府配套体系是项目运作的有力保障
完善政府配套制度体系，可以有效保障PPP项目运作。配套制度至少应建立健全政策体制、宣传机制、教育体制、运输机制等四方面体制机制。
首先，加大政策支持。垃圾分类实施地区应积极出台垃圾分类条例、实施办法、管理办法、行动计划等，早日实现全面化普及。例如，上海生活垃圾管理条例的出台，重点细化处罚机制，提高政策实用性；其次，增强宣传力度。着重加强垃圾分类宣传教育、公益广告投放等；第三，重视教育作用。垃圾分类应切实从娃娃抓起，促进良好文明习惯形成；最后，确保运输便利。例如，针对环卫专项作业车辆，可以不受城市限行政策的影响等。
8依托大数据平台提高项目管理能力
大数据平台的建立对于环卫领域工作意义重大，通过环卫相关数据的及时、准确收集，能显著提高环卫项目的项目管理能力，甚至会对整个环卫产业带来重大变革。
首先，大数据平台的运用能大大减轻政府方监管压力。通过数据流的获得，城市管理单位不必再耗费大量人力物力去进行监管；其次，大数据平台的运用也能助力社会资本环卫清扫、运输路线的优化。整个垃圾收运体系也将得到重构，环卫清运效率也会大幅度提升；第三，大数据平台的使用，可使得废弃物的收集、运输、加工和利用全过程的成本、费用数据得到准确收集，并能实现可视、可控、可互动和可循环，这能为生活垃圾分类PPP项目的绩效考核及付费提供依据。二、生活垃圾分类PPP应用情况及案例随着生活垃圾分类要求日益提高，涉及生活垃圾分类服务的环卫PPP项目不断增多，但真正意义上的生活垃圾分类PPP项目尚属罕见。表1中第3、第4和第5项案例主要基于垃圾中转端和处置端附带提供的垃圾分类服务，目前较为典型的生活垃圾分类PPP案例是山西省大同市生活垃圾分类资源化利用PPP项目与宿迁市区生活垃圾分类和治理PPP项目。
表1 我国生活垃圾分类PPP应用情况
山西省大同市生活垃圾分类资源化利用PPP项目（以下简称“大同垃圾分类PPP项目”）是全国首个实现前端分类、中端运输、后端综合利用的一体化运营PPP项目。
江苏省宿迁市区生活垃圾分类和治理PPP项目（以下简称“宿迁垃圾分类PPP项目”）则是江苏省内地级市层面率先在生活垃圾分类领域试行PPP的项目。
下面结合项目公示信息对两个项目做简要分析。
表2 项目基本信息对比
1资产运营模式的轻重之分从表2可以看出，大同垃圾分类PPP项目总投资是宿迁垃圾分类PPP项目总投资的10倍，这是由于项目建设内容的差异造成。
前者建设内容中包含有处置规模250吨/日的生活垃圾分类资源化处理与处置中心，用于处置50个菜市场产生的有机易腐垃圾，产出物具有资源化利用价值；后者仅需建设处置能力54吨/日的分拣中心，场地可选择租赁厂房等，并未建设终端处置设施，分类出来的垃圾仍需外运处置。
由于项目前期投资额和主体建设内容运营属性的差别较大，因此在一定的收益下实现投资回收，项目合作期也产了明显差别。大同垃圾分类PPP项目合作期达到30年，而宿迁垃圾分类PPP项目选择了最低合作年限10年。
2项目报价竞争的统与分可行性缺口补助是生活垃圾分类PPP项目的常用回报方式。在报价竞争点上，大同垃圾分类PPP项目采用了前中后分段式竞争，即政府分别按前端进行户数补贴、运输补贴和分类处理价格则按量进行。宿迁垃圾分类PPP项目则拟对可行性缺口补助总额进行公开竞争。
不同的报价体系和项目自身运营特性有关。比如，大同垃圾分类PPP项目收入较为多元化，既有资源化利用收入（估算废品年产生收益26.4万元），也有垃圾清运费（每年约550万元），还有终端处置的产出物收益（如生物燃气、有机肥、液肥）等，呈现出较为明显的“两网融合”特征，且项目可研报告中对收运处环节的成本数据进行了详细分析，从而为分段式报价提供了财务测算支撑。
相比较而言，宿迁垃圾分类PPP项目缺少终端处置设施运营，项目从自身产生的收入有限，费用支出较多，此时政府方从财政资金使用效率的角度考虑出发，由社会资本竞价可行性缺口补助总额成为较为合适的选项。
3项目建设运营要求合适的社会资本匹配项目投资运营体量需要社会资本匹配相应的建设运营能力。
大同垃圾分类PPP项目的体量大，建设内容较重，因此允许联合体参与，中标社会资本为北京金甲壳虫环境科技股份有限公司、福建铭泰集团有限公司、大同市绿网再生资源回收利用有限公司联合体，包括了分类运营企业、施工企业及再生资源利用企业，基本覆盖了项目涉及专业领域。
宿迁垃圾分类PPP项目正在采购阶段，共13家通过资格审查，其中传统环卫领域的社会资本占据绝大多数，这也体现了垃圾分类项目与环卫项目内在的联动效应，特别是在收运环节有利于统筹安排。
因此未来是否可以将生活垃圾分类服务整体嵌入到环卫市场化过程中，值得后续探讨。
结 语
生活垃圾分类工作要想成为缓解垃圾处理压力的有效解决手段，需要政府政策、社会组织、市场主体三个系统并驾齐驱。
PPP模式作为公共服务提质增效的一种机制，可以发挥联系三个系统的纽带作用，具有内在的适用性。
伴随着我国生活垃圾分类立法支持、地方政府垃圾收费政策完善和财政资金的支持、社会大众垃圾分类意识的普及以及合格社会资本的涌现，预期PPP模式将在生活垃圾分类领域大有可为。
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