英国游学——伦敦地铁ppp项目之伤,中国地铁发展的前车之鉴

此次英国行均采用公共交通工具：地铁，公交，火车等，花34英镑就可办理一张临时卡 ，一周内随便坐车。公交系统无缝衔接，非常方便。 但所有的地铁站均无电话信号和网络信号，一旦迷路只有抓瞎。且伦敦是世界上最早修建地铁的城市，有些地铁线路设施陈旧没有空调，夏天去坐这些线路的话活脱脱的高温桑拿，非常的酸爽。

从这里也可以看出英国的财政紧张。要特别说一下的是英国的地铁没有安检，我也专门去查阅了资料为什么没有安检：

首先，伦敦地铁站有些非常老旧，有些面积很小，如果在通道间设置安检措施，那么等待通过安检的人群就可能会成为被攻击的目标。

其次，目前英国的许多地铁站是开放式的，不可能全部围起来。

大家都知道，修地铁需要庞大的资金，所以为了缓解财政压力，英国地铁从上个世纪末就开始采用PPP模式，经过4年多的论证和试行，分别于2002年12月和2003年4月签署了3份PPP合同，将30年的特许经营权分别转让给SSL， BCV和JNP  3家公司。使用设计—建造—融资—运营的DBFO模式，3家公司分别负责不同类别的地铁维护和修复，而运营和票务依然由伦敦地铁公司负责。基础设施公司的回报由固定资产和业绩决定。

政府希望私营机构在项目前期为伦敦地铁带来大约70亿英镑的直接投入。而做为回报，政府每年向PPP联合体支付11亿英镑的服务费。费用由英国交通部直接划拨给伦敦交通局，然后再下拨给伦敦地铁公司。 PPP合同允许联合体提出3.6 亿英镑的上限来弥补一些无法预见的问题和风险，但是联合体要自行承担每年大约5000万英镑的费用直到7.5年之后才可以结算。

伦敦地铁PPP模式可能是世界上最复杂的结构之一，为了确保该结构有效运营及PPP合作有效执行，英国政府设立了一种独特的仲裁审核机制，政府每7年半就对PPP联合体进行一次效果评估。然而2008年Metronet联合体宣告破产，该 PPP项目的失败直接导致英国政府损失超过41亿英镑；2010年另一个PPP 联合体Tube Line 也宣布破产。Tube Line 最初希望政府为其更新的Piccadilly和北方线支付68亿英镑，但是政府的仲裁人只核定44亿英镑的费用，因此该公司只好破产。伦敦地铁管委会支付了大约3.1亿英镑回购了他们的股票。

伦敦地铁PPP模式失败有多方面的原因。在项目失败后，英国议会以及英国审计署都对项目进行了检讨和深度分析，并对项目的失败进行了认真总结，其中主要有三方面的问题。

由于伦敦地铁项目巨大，能够参加竞标的联合体极为有限，因此政府和联合体直接的谈判相对复杂和不透明。另外由于该项目对保证伦敦城市经济的稳定性政治意义重大，政府采取了债务担保的方式确保项目的持续性，政府部门（交通部）无法控制项目的金融风险，他们不是项目的直接参与方，却给项目担保，只能使得政府对项目的监控表现得无力。

交通部希望私营机构自行发现实际操作中的问题并解决，但是却没有什么效果。另外，虽然政府设立了审核仲裁人，却无法从联合体那里获得必需？的信息和成本数据，因此无法监控成本的变化，也无法获知联合体的实际操作情况。（如国内很多项目都采取政府兜底的方式，这样做风险是极大的。）

地铁项目本身的非商业性约束了企业的热情。由于项目的主要目的是对地铁基础设施和车站进行修复和维护，与地铁实际收益（车票收费）相剥离，因此很难激起参与方面的创新能力。最大的问题是联合体的企业治理和领导力。联合体参与企业过多，比如组建成 metronet联合体的5家企业不但没有形成合力，反而因为利益出发点各异，意见经常向左，加之频频更换管理者，缺乏很好的管理机制，对整个项目无法进行有效管理。另外该项目使用的内部供应链（Tied Supply Chain)模式，也使得整个联合体公司无法管控采购，更无法通过激励的方式促使供应商提供最佳的产品和服务，这也是导致Metronet失败的一个主要原因。伦敦地铁的基础设施过于陈旧，在合同签署前许多实际的操作困难无法获知，有极大的不确定性和难以施工性；在实际操作中，许多地方条件非常差，很难保证其质量。

地铁类公共项目有很强的独特性，私营机构以利润最大化为目的，而公共部门以成本最低为目标，因此在费用结算方面很难达成一致，机构内的矛盾就会日益凸显，导致项目效果不理想，长期合作的伙伴关系也会破裂。该项目的负债率相对较高，其银行贷款和联合体股份的比例为 88.3比11.7，联合体企业的自身风险比较低，对他们的束缚也更小。一旦发生联合体破产的情况，政府为95%的债务担保。5家企业为他们的股份3.5亿英镑买单，这些钱对于国际大型机构而言并不是大的问题，不会影响到企业的业绩，同时这些企业本身就是该项目的供应商，在2003到2007年间已经获得了30亿英镑的服务费收入，比较它们的股份比例，他们是稳赚不赔的。因此私营部门也就不会特别在意如何与公共部门保持长期良好关系，甚至最后联合体倒闭也不会对企业本体造成多大的财政压力。

地铁项目由于其社会服务功能的重要性和重大性，使其无法完全脱离政府的管辖和补助，地铁项目PPP模式的投融资运营相对其他项目而言，难度较大，运营风险很高。伦敦地铁PPP运营公司最终不堪连续亏本的负重只能破产了事，剩下的烂摊子丢回给政府，让其自行负责。

在安邦智库看来：

PPP项目之所以对经济增速起不到提振作用，主要原因在于PPP项目仍然带有明显的计划经济色彩，依然是政府在决定投资方向而不是市场。

2008年推出的大规模财政刺激政策已经证明，政府扩大财政投资对经济的拉动作用仅具有短期效果，而刺激政策一旦退出，经济增速变会下滑。而且，大型的财政投资项目持续不断上马，将会导致经济结构进一步恶化，投资占GDP的比重进一步上升，从而给经济造成长期的下滑压力。

2008年大规模基础设施上马后，中国经济失衡状况迅速恶化，投资占GDP比重从此前的40%左右迅速上升至超过50%。在经济结构失衡恶化的背景下，虽然基础设施投资由原来的各级政府一肩承担，转变为政府与社会资本共同承担（PPP），一定程度上提高了基础设施建设的灵活性，但由于本质上依然是政府在决定投资方向而非市场，中国经济的结构失衡并未改观。此外，在市场化的民营中小微企业面临融资难、融资贵的背景下，大量资金投入到政府主导的大型长期基础设施建设中，将导致中小微企业融资难题难以解决，甚至造成“挤出效应”，进而恶化民营中小微企业的融资条件。