内容提要:PPP 模式在中国还处于探索阶段,从动力机制角度研究中国 PPP 模式发展策略具有重要的理论价 值和现实意义。 本文构建了中国 PPP 模式发展动力机制的一个理论分析框架,它主要由内在动力和外在动力及相 互作用机理构成。 其中内在动力主要包括利益驱动力和协同推进力,外在动力主要包括制度保障力、监管约束力 和市场促进力。 本文以此为导向对当前中国 PPP 模式发展的动力障碍进行系统分析,针对性地提出了加快中国 PPP 模式发展的策略建议。
一、问题提出
PPP(public-private partnership)直译为“公私合作伙伴关系”,在中国的实践中通常称为“政府与社会资 本合作”。 目前社会各界对 PPP 定义从不同视角下有不同的表述,但是概括起来主要包括具有长期伙伴关 系,提供公共产品或服务,利益共享、风险分担等特征 。 20 世纪 80 年代以来,中国开始在城市公用事业 领域实施以 BOT 模式为主的 PPP 项目。 特别是 2013 年以来,中国大力推广运用 PPP 模式,先后出台了一系 列法规政策文件,在全国掀起了 PPP 项目实施热潮。 截至 2017 年 6 月底,全国 PPP 综合信息平台项目库入 库项目 13 554 个,总投资 16. 4 万亿元,其中落地(即已签约进入执行阶段)项目 2021 个,总投资 3. 3 万亿 元 。 目前,PPP 模式发展在中国还处于探索阶段,在 PPP 项目推进过程中存在“上热下冷” “落地难”等问 题。 以周正祥等(2015)、陈志敏等(2015)为代表的学者从 PPP 模式实践中存在的问题和困境出发,围绕契 约精神、思想观念、法律法规、协调机制等多方面针对性地提出了 PPP 模式发展政策建议 ,还有一些学 者从工程建设、项目融资、风险分担、利益共享、政府管制、绩效评价等多个角度进行了大量深入研究,为中 国 PPP 模式发展策略提供了丰富的理论支持。 然而,这些研究只是对中国 PPP 模式发展中的具体问题进行 局部研究,系统性不强,并且针对 PPP 模式发展动力的研究缺乏。
任何事物的良好运行和发展都必须获得动力支持。 动力作为核心问题是一切 PPP 项目顺利开展的保证,每一个作用力的方向、大小将会直接影响到整个 PPP 项目的具体实施[6] 。 本文将构建中国 PPP 模式发 展动力机制的一个理论分析框架,并以此为导向对当前中国 PPP 模式发展的动力障碍进行系统分析,针对 性地提出加快中国 PPP 模式发展的策略建议。
二、中国 PPP 模式发展动力机制:一个理论分析框架
动力机制是指一个社会赖以运动、发展、变化的不同层级的推动力量,以及它们产生、传输并发生作用 的机理和方式[7] 。 PPP 模式发展是一个复杂的系统工程,受到系统内外多个动力因素影响。 目前,一些学者 从不同视角对 PPP 模式发展动力因素进行了探索性研究。 钟云等(2015)从 PPP 项目利益相关方关系演化 角度提出了外部环境变化、利益均衡分配、信任水平、惯性约束等动力因素[8] 。 廖亮(2015)从政府角度提出 了经济社会发展、转移部分项目风险、政府职能转变、改善社会民生等动力因素[9] 。 刘洪波和刘洁(2016)从 社会资本角度提出了外部环境、政策支持、信任水平、资本增值、约束阻力等动力因素[10] 。 彭珊(2016)从政 策传导机制角度提出了政府压力、经济推动、经济利益、公众需求等动力因素[11] 。 这些研究为中国 PPP 模式 发展动力机制的构建提供了一定的理论支持。 本文在现有 PPP 模式发展动力因素研究的基础上,认为中国 PPP 模式发展动力机制是指在 PPP 模式发展过程中的内在动力和外在动力及其相互作用的机理(详见 图 1),其中内在动力是 PPP 模式发展过程中政府与社会资本各自内在自发或相互作用产生的力量,是一种 内在源动力,对 PPP 模式发展起到决定性作用,主要包括利益驱动力和协同推进力;外在动力是 PPP 模式发 展过程中的一些外在因素通过诱导、刺激、约束、保障等方式,对政府和社会资本合作产生的作用力,主要包 括制度保障力、监管约束力和市场促进力。
(一)内在动力分析
1. 利益驱动力
任何社会角色采取特定社会 行为,都必然受到某种利益的驱 使 。 政府和社会资本追求各自 利益是 PPP 模式发展的最根本内 在驱动力,在 PPP 项目实施中起主 导作用。 PPP 项目的利益价值越 高,政府和社会资本参与的意愿就 越强烈,进而推动 PPP 模式发展的 源动力就越大。 政府与社会资本由于各自角 色不同,在 PPP 模式发展过程中所 追求的利益也是有所不同。
(1)政 府追求的利益主要表现为四方面: 一是缓解财政支出压力。 PPP 模 式作为一种融资渠道,能够使政府 改变以往依靠财政单独投入的传。
统方式,引入社会资本深度参与,很大程度上缓解地方财政当期支出压力。 二是提高公共服务水平。 PPP 模 式强调市场机制的作用,充分发挥社会资本的管理效率、技术创新等优势,从而提高公共服务供给的效率和 质量,实现公共利益最大化。 三是加快政府职能转变。 PPP 模式是公共服务供给的制度性创新,也是国家治 理现代化的重大举措,有助于促使政府集中力量履行政策制定、市场监管等职责,从公共服务的直接“提供 者”转变成社会资本的“合作者”及其“监督者”。 四是增强经济增长动力。
PPP 模式作为一种新型的公共服 务投入机制,有助于调动社会资本的投资积极性,拓宽政府融资渠道,激发市场主体活力,盘活社会存量资 本,从而增强经济增长内生动力。
(2)社会资本追求的利益主要表现为两方面:
一是提高市场竞争能力。 社 会资本通过参与 PPP 项目,有助于扩大行业市场份额,抢占市场最高点,并通过技术、管理等创新,降低成 本,提高市场竞争力。
二是获得投资预期收益。 PPP 项目普遍具有稳定的投资预期收益。 社会资本特别是 民营资本符合经济人假设这一前提,追求利润最大化是其源动力。 社会资本通过参与 PPP 项目,按照与政 府签订的 PPP 项目合同提供相应的公共服务,有助于获得相应的投资收益。
2. 协同推进力 协同的过程本质上是一个产生动力的过程,反映了大系统中各子系统内部要素之间的协同合作以及各 子系统之间的协同合作,从而产生整体协同效应。 PPP 项目作为一个复杂系统,是由相互联系、相互制约的 若干元素以一定结构组成、具有一定功能的整体。 政府与社会资本作为整个系统中的两大子系统,以资源 整合、优势互补为基础,在 PPP 项目识别、准备、采购、执行、移交等多个环节之间相互协作,共同推动 PPP 项 目顺利实施,从而实现“1 + 1 ＞ 2”的协同效应。
PPP 模式发展协同推进力是一种综合力,主要产生于政府各相关部门之间、项目联合体成员之间、政府 与社会资本之间三方面协同的过程:
(1)政府各相关部门协同推进力。 PPP 项目一般来说涉及发展改革、财 政、物价、规划、国土、住建、税务、审计、监察等多个政府部门,需要政府建立 PPP 项目全生命周期的协同监 管工作机制,由各行政部门各司其职,密切配合,协同推进 PPP 模式发展。
(2)项目联合体成员协同推进力。 PPP 项目涉及法律、咨询、规划、设计、施工、投融资、运营管理等多方面业务知识,投标人大多数是以联合体 进行投标,提高整体竞争力,实现联合体各成员之间优势互补,分享利益,降低风险,从而提升 PPP 项目效 益。
(3)政府与社会资本协同推进力。 政府与社会资本通过平等协商形成的有效合同是 PPP 项目成功的必 要前提,任何一方忽视另一方权益的做法,都将使协同效应大大降低。 同时,PPP 项目是一个长期合作关系, 合作期限长达二三十年,不确定性因素较多,合同客观上存在不完全性,政府与社会资本双方为了完成任务 或目标进行有效协调,有助于减少或消除各种障碍或风险。
(二)外在动力分析
1. 制度保障力
制度可以为经济社会活动提供行动信号和预期,从而减少不确定性、交易混乱、低效率等问题,是保障经济 社会健康发展的主要动力。 协调公有权力和私方利益、防止私权与公权相互冲突是成功实施 PPP 的关键,这需 要建立相应的法律制度 。 通过制度体系可以对地方政府和社会资本参与 PPP 项目的行为起到激励引导和 规范约束作用,有效规避或减少有限理性、信息不对称等局限。 成熟度较高的 PPP 制度能够成为基础设施 PPP 项目顺利实施的推动力,成熟度较低的 PPP 制度将成为基础设施 PPP 项目顺利实施的阻力 。
PPP 项目实施全生命周期管理,涉及项目发起、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购、风险分担、回 报机制、绩效评价、资产移交等多个环节,并且 PPP 项目参与主体法律关系复杂、利益诉求多元化,彼此之间存在风险不确定、契约精神是否缺乏等问题。 这需要一套由法律法规、配套政策、操作指南构成的“三位一体”的 制度体系发挥各自不同优势和作用来保障 PPP 项目规范运作和发展。 具体而言:
(1)PPP 法律法规具有严肃 性、权威性和规范性,能够有助于理清政府与社会资本的边界关系,规范和约束 PPP 项目参与方的行为,减少不 确定性,提高 PPP 项目的风险、收益等方面的可预期性,增强政府与社会资本相互间的信任度和安全感。
(2)PPP配套政策与法律法规相比具有更强引导性、针对性和及时性,是政府机关对法律法规的补充制度,能够 对市场准入、价格、财政、土地、税收、投融资、服务质量、绩效评价等进行引导,灵活有效地规范 PPP 项目。
(3)PPP操作指南是将 PPP 法律法规、配套政策进一步细化落实到具体操作实施层面,虽然不具有法律效力,但 是能够对 PPP 项目适用范围、主要内容、操作流程等做出更为详细的规定,为 PPP 项目提供导向性的指引。
2. 监管约束力
PPP 模式主要是在基础设施和公共服务领域中推广运用,这些行业一般具有自然垄断性、公益性、公共 性、外部性等技术经济特征,这决定了 PPP 模式发展过程中需要政府发挥作用,一方面要保证基础设施和公 共服务的有效供给和普遍服务,实现社会福利最大化;另一方面要创造良好的市场竞争环境,实现社会整体 效益最大化。 要实现上述目的,就应兼顾效率和公平,使得各利益相关者能够达到“共赢” 。
政府监管作为 PPP 模式发展过程中的一种制度性安排,是保障 PPP 项目有效运行并维护社会福利最大 化的关键。 有效的政府监管有助于平衡与兼顾效率和公平,其主要作用表现为:
(1)维护有效竞争格局。 基础设施和公共服务领域的业务一般具有自然垄断性、投资需求大、回报周期长、资产专用性强、规模经济 显著、成本弱增性等显著特征,由一家或极少数社会资本投资建设和经营能使生产效率极大化。 政府采取 必要的进入监管,有助于抑制社会资本过度投资和重复投资,维护规模经济与竞争活力相兼容的 PPP 模式 发展的有效竞争格局。
(2)维持社会分配效率。 一般来说,PPP 项目往往是由当地政府授权一家或极少数 社会资本垄断经营,如果不进行任何外部约束,社会资本就会成为当地该项公共服务的价格制定者,单纯追 求利润最大化。 政府采取必要的价格监管,抑制社会资本制定垄断价格有助于维持社会分配效率。
(3)保 障社会公共利益。 PPP 项目所提供的公共服务涉及社会公共利益,存在信息不对称、外部性等市场失灵问 题。 政府采取必要的进入、价格、质量、普遍服务等监管措施,有助于保障社会公共利益。
(4)保护社会资本 权益。 PPP 项目实施过程中可能发生地方政府违约失约、政治干预等行为,这必将损害社会资本合法合理的 权益。 通过政府、社会等多元化的监督约束,有助于减少社会资本投资风险,保护社会资本权益。
3. 市场促进力
市场决定资源配置是市场经济的一般规律。 PPP 项目实施涉及利益相关者较多,除了政府与社会资本 这两个核心利益相关者外,很大程度上还依赖于促进其发展的行业竞争者、金融机构、咨询服务机构等外部 动力主体的分工合作和相互作用,这些动力主体共同构成了促进 PPP 模式发展的市场体系。
市场对 PPP 模式发展的作用力主要是通过公平竞争、金融支持、咨询服务来实现:
(1)公平竞争。 市场 经济是竞争经济,公平竞争是市场经济的本质要求,也是促进经济社会发展的强大动力。 PPP 模式有效运行 的前提就是建立竞争性市场[18] ,通过公平竞争方式选择最佳的社会资本进行平等协商合作,这就有助于降 低项目建设、运营等环节的成本,提高公共资源配置效率和质量。
(2)金融支持。 PPP 项目建设资金需求量 大、投资运营周期较长,一般来说相关的工程设计、施工、设备供应、运营维护等行业机构不具备独自投资多 个 PPP 项目的资金实力,PPP 项目的成功实施离不开金融机构的支持 。 政策性银行、商业银行、保险公 司、证券公司、产业基金等金融机构是 PPP 项目的重要资金渠道。 金融机构作为社会资金配置的重要中介 机构,一方面可以联合相关行业机构作为社会资本,通过股权等方式直接参与 PPP 项目投资建设和运营;另一方面可以作为财务投资方,通过债权等方式为相关行业机构提供融资服务,间接参与 PPP 项目。
(3)咨询 服务。 PPP 涉及技术、财务、法律、会计、税务、保险、资产评估等多个专业领域,政府与社会资本专业技能有 限。 咨询服务机构可以作为第三方,为政府与社会资本搭建合作的“桥梁”,降低双方交易成本,并提供高质 量专业的咨询服务和决策支持,这有助于提高 PPP 项目开发与实施的质量和效率。
三、中国 PPP 模式发展的动力障碍分析
根据中国 PPP 模式发展动力机制的理论分析框架,当前中国 PPP 模式发展的动力障碍主要表现在以下 四个方面。
(一)内在动力方面的障碍
利益驱动力和协同推进力的根本性动力障碍都是思想观念问题。 一些地方政府和社会资本在 PPP 项 目实施过程中存在思想观念问题,很大程度上影响了内在动力。
一些地方政府思想观念的动力障碍主要表 现为:
首先是对 PPP 模式认识不到位。
一些地方政府在“稳增长、惠民生”的压力下,存在“重融资、轻监管” “甩包袱”等思想,把 PPP 模式仅当作是一种融资手段来缓解财政支出压力,把提供公共服务的责任全部转 移给社会资本,甚至将 PPP 模式的推广当作一种政治任务,并没有充分认识到 PPP 模式对提高公共服务水 平、加快政府职能转变、增强经济增长动力等方面的作用,以致出现把 BT 项目包装成 PPP 项目、变相兜底回 购和固定回报、明股实债等变相融资举债或政府角色错位、缺位的问题。
其次是传统投资思想观念严重。
一些地方政府思想不够解放,对政府直接投资或国有企业垄断经营的传统投资模式情有独钟,推广运用 PPP 模式积极性不高,或者在 PPP 项目中忽视了社会资本的盈利性。 例如,一些地方政府在 PPP 项目策划上的 创新意识不够强,对一些预期收益率较低的项目,一厢情愿地推向市场,以致缺乏市场吸引力;对于一些预 期收益率较高的项目,推向市场的动力又不足。
另外,在 PPP 项目实施过程中,一些地方政府官本位思想严 重,对社会资本缺乏平等协商意识,仍然扮演着家长式的高姿态干预项目运作,容易给社会资本增加不确定 性风险。 社会资本思想观念的动力障碍主要表现为:一方面是担忧地方政府诚信问题。 一些地方政府由于 追求政绩、经验不足、契约意识薄弱等问题,部分 PPP 项目合同中出现了一些不合理或无法承受条款,难以 兑现合约,特别是存在以政府换届、政策调整等为理由随意改变约定、履责不到位甚至拒绝履约现象,严重 损害了社会资本的合法权益。 地方政府失信现象使得社会资本对参与 PPP 项目心有余悸,仍然处于疑虑和 观望状态。
另一方面是对投资收益率期望过高。
PPP 项目的公共性、公益性等特征决定了投资收益率普遍 不高,盈利较好的项目投资收益率在 8% 左右,大多数项目投资收益率则在 5% 左右,这与民营企业欲追求高 额利润存在冲突。 一些社会资本特别是民营企业由于对 PPP 项目的特征认识不足,仍然追求高的投资收益 率,以致参与的积极性不够高。
(二)制度保障方面的障碍
当前中国 PPP 模式的法规政策体系尚未形成,难以为 PPP 模式发展提供有效的制度保障力。 制度保障 方面存在的动力障碍主要表现为:
一是制度位阶和效力偏低。 当前中国关于 PPP 模式还没有从国家层面颁 布的一部 PPP 法规支持,并且现有的法规政策大多数散见于国家发展改革委、财政部等有关部委及地方政 府出台的通知、办法、意见等规范性、政策性文件,其制度位阶低,权威性不足,法律效力不高,既不利于地方 政府对 PPP 项目的统筹管理,也不足以为社会资本提供有力的法制保障。
二是法规政策针对性不强。 当前 PPP 项目主要依照《政府采购法》《招标投标法》《合同法》等法律及国家发展改革委、财政部等出台的相关法规政策文件,然而这些法规政策缺乏针对性,仅有部分内容适合 PPP 项目。 例如《基础设施和公共事业特许 经营管理办法》只是针对特许经营项目,但是特许经营项目并不能完全代表 PPP 项目。 又如一些法规政策 尚未对 PPP 项目提供税收、价格、融资、土地等有针对性的支持和指导。
三是部分法规政策不一致。 中国 PPP 模式的推广运用主要依靠政策驱动,然而当前国家发展改革委、财政部等相关部门法规政策之间存在部分 不协调甚至相互冲突的问题。 例如:在合作伙伴选择方面,发展改革部门采用的是招投标方式,而财政部门采 用的是政府采购方式;在实施机构、社会资本主体等方面,发展改革部门比财政部门规定的范围更宽;在出资形 式方面,财政部门明确要求政府在项目公司的持股比例低于 50% ,而发展改革部门并没有明确要求等。
(三)监管约束方面的障碍
由于当前中国 PPP 法规政策不健全,依然延续传统投资项目监管方式,还尚未形成独立、透明、可问责、专 业化的监管体系,导致在 PPP 项目实施中难以形成高效、有力的监管约束。
这方面存在的动力障碍主要表现 为:
一是权力过于分散,协调难度较大。 PPP 项目的监管权力分散在发展改革、财政、物价、规划、国土、水务、环 保、住建、税务、审计、监察等多个部门,且缺乏统筹协调机制,存在相互争权或推责的问题,影响了监管效率和 质量。 特别是 2013 年以来国家发展改革委、财政部纷纷主导出台了一些法规政策,实行双头分别牵头监管,使 得地方政府和实施机构难以适从,出现了有的地方是由发展改革部门牵头、有的地方是由财政部门牵头负责的 局面,难以统筹形成合力。
二是职能相互交叉,分工不够明确。
由于 PPP 项目监管权力过于分散,使得政府部 门之间存在权责重叠、界限不清等问题。 例如:在 PPP 政策实践中,国家发改委负责传统基础设施领域 PPP 项 目,财政部负责公共服务领域 PPP 项目。 然而,垃圾处理、污水处理等领域 PPP 项目,既属于传统市政基础设施 领域,也属于公共服务领域,这使得发展改革部门与财政部门监管职能相互交叉重叠,造成了政出多门、难以协 调的问题。
三是监管能力不足,缺乏社会监督。
PPP 项目实行全生命周期监管,且涉及财务、法律、技术等多方 面知识,过程复杂,要求很高,一些政府部门缺乏相关的专业人才和经验,特别是长期以来受“重建设、轻监管” 的思想影响,常常忽视 PPP 项目的运营监管,难以实现有效监督。 再加上,当前中国社会监督体系不够完善,公 众监督意识不强,信息公开不足,以致社会监督一定程度上流于形式。
(四)市场促进方面的障碍
当前中国 PPP 市场乱象频出,金融服务、咨询服务等支持产业不够成熟,市场促进力度不够。
市场促进方面存在的动力障碍主要表现在:
一是缺乏市场公平竞争环境。 一些地方政府在社会资本身份认同上存在 “重公轻私”的观念,认为国有企业普遍比民营企业实力强、经验丰富,更能承担社会责任,并担心民营企业 会以超低价格中标后再以各种理由要求提价、过高收益等,以致政府遭受国有资产流失、利益输送、监管不 力等政治风险或舆论压力 。 由于对民营企业的歧视和偏见,一些地方政府往往会通过抬高进入门槛、暗 箱操作等方式,形成“玻璃门” “弹簧门” “旋转门”等来阻挡民营企业参与 PPP 项目,影响了民营资本参与 度。 截至 2017 年 6 月底,495 个财政部落地示范项目的签约社会资本 785 家,其中民营企业(含民营独资和 民营控股)291 家,仅占比 37. 1% 。
二是低价恶性竞争时有发生。 一些地方政府为了规避“履职风险”,在 PPP 项目招标时往往倾向于“最低价中标”方式,过于强调成本而忽视质量,导致社会资本低价恶性竞争,严 重影响了 PPP 市场的正当竞争。
三是市场支持体系不够完善。 中国金融市场发展尚不成熟,资本运作水平 不够高,特别是 PPP 项目缺乏中长期资金来源。 尽管目前许多银行、私募基金等金融机构表面上参与 PPP 项目的热情很高,但是其投资回报需求与 PPP 项目的盈利性、长期性等难以匹配,真正支持 PPP 项目融资的 比例并不高。 同时,随着 PPP 咨询服务需求暴增,一些非专业机构纷纷加入 PPP 咨询行业,PPP 咨询机构和从业人员良莠不齐,咨询服务质量难以保障,已发生了不少中途替换 PPP 咨询机构的事件。
四、加快中国 PPP 模式发展的策略建议
(一)转变思想观念,激发 PPP 模式发展内在源动力
各级政府要深化对 PPP 模式的认识,加快思想观念转变,激发 PPP 模式发展内在源动力,不断提升利益 驱动力和协同推进力。
具体而言:
一是强化全局意识。 PPP 不仅是一个政府融资的手段,也是深化改革的方 式。 深刻认识到 PPP 在缓解财政支出压力方面作用的同时,也要认识到其在提高公共服务水平、加快政府 职能转变、增强经济增长动力等方面的作用,切实增强推广运用 PPP 模式的动力。 积极引导社会资本特别 是民营资本要着眼于长远利益和可持续发展需要,通过技术创新、管理创新等方式获得更多利益,积极参与 PPP 项目。
二是强化诚信意识。 将 PPP 作为推进政务诚信建设的重要领域,建立 PPP 失信违约记录,把 PPP 项目全生命周期过程中失信违约行为逐级归集至全国信用信息共享平台、全社会信用体系中管理,并依托 “信用中国”网站等对相关失信违约行为曝光,实现信用信息的公开、透明、共享。 建立健全 PPP 诚信监督、 考评、惩戒机制,加大对失信行为的惩处,追究责任,严格约束不守信行为,不断提升 PPP 领域政府和社会资 本的诚信意识。
三是强化协同意识。 PPP 项目相关参与方要把协同意识贯穿于项目的全过程,增强协同推 进力。 地方政府与社会资本要深刻认识到双方在 PPP 项目中是一种平等协商、长期合作的关系,政府部门 之间要按照职责分工各司其职,密切配合,增强合力,且不能利用自身强势地位,挤压或侵害社会资本合法 权益 ;社会资本要整合和发挥社会各方资源优势,组成项目联合体参与竞标,逐步从“单打独斗”转变为 “团队作战”,提高市场竞争力。
四是强化创新意识。 地方政府在 PPP 项目策划时要积极创新,综合运用项 目捆绑打包、政策优惠等多种方式,科学策划 PPP 项目,扩大 PPP 项目对社会资本的吸引力。 例如:对于预 期收益率较低的 PPP 项目,可以与预期收益率较高的关联业务的 PPP 项目进行捆绑打包,均衡 PPP 项目预 期收益率,提升规模效应;或者在土地、财税、融资等配套政策方面给予优惠,增强 PPP 项目吸引力。
(二)加强制度建设,提升 PPP 模式发展制度保障力
加强 PPP 制度建设,特别是完善法规政策是一个循序渐进的动态过程。 要以提高公共服务质量和效率 为目标,明确政府、社会资本等责权利,构建一套涵盖法律法规、配套政策、操作指南等内容的“三位一体”相 互融合互补、层层递进的 PPP 制度体系,为 PPP 模式健康发展提供有力的制度保障。
一是加快 PPP 的立法 进程。 充分发挥全国人大、国务院等高层次立法和监督作用,超越部门利益,统筹处理好特许经营、政府采 购、PPP 等关系,避免立法多头化、部门利益化、内容碎片化。 及时梳理或修订《政府采购法》 《招标投标法》 《合同法》等与 PPP 发展不适应的现行法律相关内容,解决相关法律之间冲突或衔接协调问题,明确 PPP 项 目中的各方地位、性质、权责等内容。 可以先出台 PPP 条例,待条件逐步成熟完善时再颁布 PPP 法律。
二是 不断完善 PPP 政策体系。 各级政府部门在加快转变职能和角色的同时,也要更好地发挥政策引导和支持作 用,以 PPP 相关法律法规为基础和依据,结合本地实际,因地制宜探索建立一套适应于 PPP 模式发展需要的 市场准入、价格、财政、土地、税收、投融资、绩效评价等配套政策体系,并与纵向和横向部门现有的相关政策 做好协调衔接,为社会资本参与 PPP 项目创造良好的政策环境。 最后是科学制定 PPP 操作指南。 在不断总 结 PPP 项目实践的基础上进一步修改和完善国家发展改革委、财政部等部门出台的 PPP 模式操作指南、合 同通用指南、财政承受能力论证指引、物有所值评价指引等,科学制定适应新形势、新要求的 PPP 相关的操 作指南,并分行业有针对性地制定相应的 PPP 项目各项操作流程、合同文本等技术指南,推动共性问题处理标准化、规范化,进一步提高 PPP 项目实施的效率和质量。
(三)完善监管体系,强化 PPP 模式发展监管约束力
强化 PPP 模式发展监管约束力,提高监管效率和质量,有必要在监管体制、监管内容、社会监督方面有 所侧重和改进,不断完善监管体系。 首先是完善监管体制。 PPP 是一种全新的管理理念,PPP 监管应建立纵 向联动、横向协同监管体制。 纵向联动主要是指国家、省级、市级以下层面的监管机构在纵向职责安排上各 有侧重。 国家层面的 PPP 监管机构侧重于宏观指导、制定标准、示范推广、绩效考核等职责,省级层面的 PPP 监管机构侧重于综合协调、绩效考核等职责,市级以下层面的监管机构侧重于监管的执行职责。 横向协同 主要是指从国家到地方各级政府首先建立 PPP 监管工作联席领导小组,并逐步发展成为独立的监管机构, 统筹协调和推动发展改革、财政、物价、规划、国土、住建、税务、审计、监察等多个政府部门密切配合,形成合 力,避免出现“条块分割”“多头监管”的局面。 其次是突出监管重点。 深化 PPP 项目政府监管分类改革,根 据项目特征对经营性项目、准经营性项目、非经营性项目区别监管,提高监管效率。 特别是要加强价格和质 量监管,建立和完善 PPP 项目的成本、质量等信息公开和监审制度,及时披露监审成本、质量等方面的信息。 完善价格调整机制,建立政府和公众参与的绩效评价体系,将绩效评价结果作为价费标准、绩效奖励等的重 要依据。 最后是注重社会监督。 充分发挥社会力量在 PPP 项目中的监督作用,弥补政府监管力量和方式的 不足,最大限度减少政府监管缺位。 鼓励和支持相关领域的行业协会、商会参与制定 PPP 领域的法规政策, 建立健全相关行业经营自律规范和职业道德准则,规范会员行为。 建立健全社会公众、新闻媒体等监督激 励机制,充分调动公众和舆论参与监督的积极性。
(四)优化市场环境,增强 PPP 模式发展市场促进力
PPP 模式发展需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,建立公平、开放、透明的市场环境和条件, 有效扩大 PPP 模式发展市场促进力。 这里的市场促进力包括:
一是维护公平有效的竞争。 制定市场准入负 面清单,全面清理对民营资本设置差别或歧视性的条款,把民营资本参与率纳入推广运用 PPP 模式工作考 核体系中,并继续从国家层面上开展专项督查,营造主体权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。 对 PPP 项目实行公平竞争审查制度,对项目招投标及其相关合同中的具体内容进行评估,扩大 PPP 项目信息公开 工作,防范和阻止某些地方政府在民间资本与国有资本之间、本地企业与外地企业之间制定不公平竞争。 对于恶意竞争等行为实行“黑名单”管理制度,促进 PPP 市场公平有效竞争。
二是完善投融资体制机制。 国 家层面可以进一步放宽保险资金、社保基金等投资 PPP 项目的相关限制条件,各级政府可以安排适当的财 政资金吸引社会资本参与设立专项引导基金,充分利用国开行、农发行等政策性银行中长期和优惠贷款政 策支持,灵活运用商业银行贷款、信托投资、基金投资、资产证券化等多种金融工具,为 PPP 项目建立期限匹 配、成本适当的多元化、可持续的融资渠道。
三是支持咨询服务业发展。 积极引导金融机构、律师事务所、 会计师事务所、行业技术机构、高等院校等参与 PPP 咨询服务,逐步发展一批高水平的 PPP 咨询服务机构。 鼓励和支持 PPP 咨询服务专业人才培训,建设一支高素质的 PPP 咨询服务专业人才队伍。 强化 PPP 咨询服 务行业自律,建立和完善服务标准,共同维护 PPP 咨询服务市场秩序,抵制行业内不正当竞争行为。
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