校友之声|吴中兵《PPP项目支出与政府债务问题研究》

PPP项目支出与政府债务问题研究

文章概况

图1 不同回报机制PPP项目总额及比例分布图

资料来源：财政部PPP中心2018年第1期季报（总第10期）

（一）PPP发展状况和支出责任

2014年，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），我国PPP进入快速发展时代，对于推进供给侧结构性改革、创新公共服务供给机制、提高公共服务供给质量和效率、培育新的经济增长点具有重要意义。截至2018年3月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库项目数量达13，141个，其中管理库项目7,420个，项目库储备清单项目5,721个，项目总规模达17.6万亿元，其中管理库投资额11.5万亿元，储备清单项目投资额6.1万亿元，分布在保障性安居工程、交通运输、教育、科技、林业、旅游、能源、农业、城镇综合开发等19个行业。从回报机制角度看，可行性缺口补助和政府付费项目占据绝大部分，截至2018年3月末，管理库可行性缺口补助、政府付费和使用者付费项目投资额分别为6.8万亿元，3.5万亿元和1.2万亿元，分别占比59.3%，30.1%和10.6%。

图2  2015-2045年各地区PPP项目支出责任总额  单位：亿元

资料来源：财政部《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》

根据财政部《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》的分析，截至2018年1月31日，项目管理库中的6400个PPP项目，需要一般公共预算在2015-2045年间中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元，支出责任总额前五位的分别为湖南、河南、四川、内蒙古和云南，年均支出分别为260亿元、229亿元、222亿元、201亿元和190亿元，分别占2017年本省一般公共预算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。

（二）我国政府债务情况

根据《预算法》规定，根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同，政府性债务划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三种类型。根据《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》，截至2014年末，地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务余额为8.6万亿元。2017年，我国政府债务余额29.95万亿元，其中中央政府国债余额13.48万亿元;地方政府债务余额16.47万亿元，政府债务的负债率为36.2%。

（三）PPP的支出责任和政府债务的区别

?从资金来源看，政府债务的资金来源于资本市场融资，PPP项目的财政支出源于对社会资本方绩效考核基础上的预算支出。

?从时间安排来看，传统的政府债务是政府先行融资，而PPP项目是社会资本先有绩效政府再付费。

?从现金流压力来看，政府债务到期后集中支付，容易带来现金流压力，而PPP项目注重平滑支付，不会有太大支付压力。

?从支付条件看，政府债务绩效考核不严，PPP项目支出则严格依照绩效付费。

（一）权责发生制下的PPP项目财政支出责任处理

PPP实践中，政府付费数额是以社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）和年度运营成本为基础的综合服务价格。PPP项目财政支出是通过项目整个运营周期平滑支付的方式实现的。因此，PPP项目的未来服务购买承诺亦即PPP项目财政支出责任属于政府未来支出，不能确认为负债。

（二）权责发生制下的PPP应收账款处理

PPP按绩效付费，对于社会资本已经实施并通过绩效考核的，政府预先确认并通过后续预算安排支出。在记账方式上，由于确认和预算支出安排之间存在时间差，政府财务会计计入“应付未付款”，社会资本或项目公司确认“应收账款”。这属于政府财务会计主体的现时义务，形成了政府财务会计上的负债。但这种负债，不是通常意义上政府通过融资行为导致的政府债务，更不是近年来中央政府所反对的地方政府债务。

在PPP项目中，因为资产或者服务的确认和预算支出安排之间的时间差会导致政府性债务的形成。按照我国现行PPP法律规范的要求，PPP项目通常同时存在固定资产建设和服务的提供两部分，对于含有固定资产建设的项目，应当将固定资产建设成本平摊到每年支付的政府补贴中，政府每年依绩效付费。实践中，通常出现政府预先确认社会资本或项目公司所提供的固定资产或者服务的数额，并通过后续年度对该项价值安排预算支出的情形。依照权责发生制的政府会计原则，对于已经确定价值或者说政府已经实际使用的资产或已经接受了的服务的部分，应该计入政府财务会计负债一栏，具体项目为“应付未付款”，社会资本或项目公司确认“应收账款”，并纳入政府性债务范围进行管理。

（一）PPP合同产生民事债权债务关系

PPP合同具有典型的民事合同特征，符合相关法律的要求，接受《合同法》的约束，产生债权债务关系的原因在于：

（1）PPP项目合同中的行政因素并不排除政府和社会资本之间平等合作的本质，也不否定PPP合同始终受到民事债权债务规则调整的事实。

（2）财政部、发改委等PPP主管部门发布的《PPP项目合同指南（试行）》等一系列PPP规范，都对PPP合同民事合同特征予以确认，包括直接规定PPP项目合同应当接受相关民事法律的调整，强调政府与社会资本主体之间的平等性和协商自由、明确规定PPP项目合同接受民事法律关系规则的调整、明确行政权力行使的主要目的在于监督而非合同调整等。

（二） 民法之债不必然导致政府债务的产生

所谓民法债务是指债务人有依照债权人的要求为或者不为一定行为的义务。PPP项目合同成立，政府负担依照合同约定对社会资本方或项目公司提供的公共服务支付对价的义务。需要注意的是，对于财政支出责任来说，PPP合同给予政府的是当社会资本或项目公司满足了提供符合要求的公共服务及其他条件时支付对价的义务，并不负担确定的现时支付义务。

于财政支出责任来说，PPP合同给予政府的是当社会资本或项目公司满足了提供符合要求的公共服务及其他条件时支付对价的义务，并不负担确定的现时支付义务。因此，PPP合同产生的民事债权债务关系为政府所设定的是未来可预期的支出责任，是否实际履行还要取决于社会资本或项目公司的合同履行情况。依照我国现有PPP项目政府预算的规定，PPP项目未来支出都需要明确纳入财政预算规划，正常情况下，政府具有对未来PPP项目支出及时支付的能力，因此不会导致政府债务的增加。

从国外关于PPP资产负债处理来看，主要有以下几个特点：

一是要准确理解列入资产负债表的目的。

将PPP项目纳入政府资产负债的主要目的是避免孤儿资产，政府财务报告按照权责发生制假设，依据控制法和资产收益法等标准统计PPP资产和负债，主要目的是为了避免出现“孤儿资产”，全面反映政府的资产、收入、支出状况。

二是列入资产负债表并不等于政府债务。

权责发生制政府资产负债表资产、负债范围较广，如英国将PFI确认为政府资产负债纳入政府财务状况表是基于WGA宽口径的负债口径，不仅将PFI的支付义务纳入政府负债，而且把政府人员退休金、计提等并列纳入政府负债，从这个角度看，PPP（主要是PFI）的支出更接近于政府的支出责任。

三是只有政府控制或承担风险收益的PPP项目才计入政府资产负债表。

国际组织在权责发生制原则下对PPP资产、负债的归属进行明确，无论采用控制法、风险收益法还是综合法，仅仅将政府控制或承担风险收益的PPP项目确认为政府资产（负债），并纳入资产负债表。在实践中，由于PPP项目将相关风险转移给了社会资本，不符合确认原则，因此大多数PPP项目还是趋向于不列入政府资产负债表。如英国只将政府控制的PFI协议纳入政府资产负债表；而对于PF2项目，如教育类项目，由于政府支付取决于运营方对于教学的改善，因此不计入政府资产负债表，而是作为支付责任处理。

（一）规范PPP遴选和入库管理

优质的PPP项目应当切实服务于社会经济发展的需要，具有良好的社会和经济效益，同时保证自身规范化操作。在实践过程中，既要明确PPP选择标准，同时要严格可行性研究、财政承受能力论证和物有所值评价程序，确保选出真PPP。

（二） 做好财承评价，加强政府预算管理

在科学的财承论证的基础上，政府要明确将PPP项目支出纳入预算管理，包括年度预算和中期财政规划之中，依法依约履行财政支出责任，尤其避免“新官不理旧账”等行为，避免对合作项目和政府信用的损害。

（三） 确保信息公开和透明化运行

PPP项目运营具有复杂性等特点，信息公开透明是各类监督系统发挥作用的基础。PPP项目监督体系功能的有效发挥对PPP项目的财政支出具有全方位的约束和引导作用，尤其是对物有所值评价和财政可承受能力论证的合法性和科学性的考量方面具有重要规范作用，避免核心操作环节流于形式。对于项目采购和执行阶段来说，必要的监督更是实现财政效率提升最为直接的方式。通过信息公开，发挥政府和公众共同参与的综合性评价体系功能，确保事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制的有效运行。

（四）   强化PPP全生命周期动态管理

PPP项目周期的动态监管，对于周期长，结构复杂的PPP项目来说，具有切实效果，能够及时纠正实践中的不规范现象，落实政策引导和规范作用。

（五）   推动优质创新PPP模式发展

规范运营的基础上，对于实践中出现的具有创新价值的PPP项目应当加强推广和示范。其中，以产业园区为代表的“增量型”PPP项目业已成为具有中国特色的PPP良好实践模式。规范化的“增量型”PPP项目可以创造新的财政收入，为化解政府债务风险提供保障，可以对我国PPP发展形成有效示范。

产业新城PPP项目以市场化为导向，以为区域提供产业发展服务为核心内容，涵盖创造经济增量的主要内容和环节，能够最大化的带动区域经济的发展，增加地方政府的财政收入。产业新城PPP严格按照绩效付费，并纳入到政府年度预算予以支持，需求风险由社会资本承担，政府支付社会资本的收益以新增地方财政收入的一定比例为限，当年新增地方财政不足以支付服务费用的，可以通过平滑支付机制延迟支付，合作期限到期后，新增财政收入不足以支付服务费的，政府不再承担支付责任，从根本上规避了政府债务风险。