我司有幸在2017年开始就成为部分政府的PPP咨询顾问（主要针对已落地PPP项目提供“保姆式”顾问服务），经过2017年一年的实践操作及多地走访，于2018年初我司首次提出“PPP后咨询”的概念。随着2015年、2016年落地的PPP项目逐步步入运营或施工建设期，同时迎来2018年规范化政策密集出台及金融严控背景等变化，各地已落地PPP项目各方之间的矛盾或者项目本身前期论证不充分导致的问题日益显现。我司PPP咨询团队于2018年三季度对浙江省内温州、台州、衢州、建德等多地进行了走访调研并抽取部分PPP项目的项目公司负责人及行业专家进行访谈以了解已落地PPP项目的实施情况。整个调研访谈过程各类型项目遭遇的各种问题或政策障碍让笔者感触颇多，因此决定以系列话题的方式逐一总结，并与各位读者专家共同讨论。
PPP项目落地后“一地鸡毛”的琐碎生活系列谈——再谈PPP项目前期充分论证的重要性（一）
时玉玲 王明凤 杨慧心
自《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）发布以来，进一步规范PPP项目运作,加强PPP综合信息平台项目库管理成为各级部门管理PPP项目的重点目标。财办金〔2017〕92号文将“前期准备工作不到位”作为不得入库的情形之一。项目的前期工作包括可行性研究论证、立项审批、设计方案编制和审查、政策处理、招标采购、规划许可及施工许可等各项工程建设手续办理等，本次仅探讨PPP项目可行性研究充分论证的重要性。
一、什么叫充分论证
项目可行性研究
项目可行性研究是指从宏观到微观进行全面的技术经济分析，论证项目建设的必要性和可行性，经过技术经济比较择优确定建设方案，重点论证项目建设是否符合国家长远规划、地区和行业发展规划、产业政策和生产力布局的合理性，进行全面的市场调查和竞争能力分析，合理确定方案，通过必要的勘察、调查和技术经济比较，择优确定项目场址和工艺技术方案。根据建设方案和国家法规、政策、标准和定额计算项目工程量，通过分类估算确定项目总投资、资金来源和筹措方案，对项目的经济效益和社会效益进行系统评价和综合测算。
可行性研究报告
可行性研究报告是可行性研究论证的成果文件，也是PPP项目立项审批的必要条件，经过充分论证的可行性研究报告应达到以下深度要求：内容齐全、数据准确、论据充分、结论明确，能够满足决策者定方案、定项目的需要；可行性研究报告中确定的主要工程技术数据，应能满足初步设计的要求；可行性研究报告应附有规划、国土、财政、资源环境等部门相应的行政许可文件。
二、论证不充分情况
实操中，由于各种原因，存在诸多项目可行性研究论证不充分的情况，具体表现为：
1、可行性研究缺位。仅凭当地政府的相关规划或前期计划即推进项目实施，不开展可行性研究论证。
2、“可批性”可行性研究。一方面，政府投资项目“审批制”下可行性研究报告沦为“可批”报告，甚至在其他手续如规划选址、用地预审缺失的情况下，为赶进度仍予审批；一方面由于工程咨询市场恶性竞争，可行性研究报告普遍呈现内容泛化、抄袭、质量低的乱象。上述情形直接导致可行性研究论证中技术经济指标失真、关键程序不到位、技术或建设方案不科学、经济分析不合理等问题。
3、“注水”的可行性研究。还有一些项目的可行性研究，如污水处理、垃圾处理、轨道交通、高速公路、体育文化场馆等项目，为了实现结果的“可行性”而将基础数据如污水进水量、垃圾处理量、客流量、车流量、场馆经营收入等随意夸大，有些数据甚至严重不符合实际。此类项目在编制PPP项目实施方案时，如果咨询机构不加以把关，只一味的套用报告中的数据，社会资本又在信息了解不充分的情况下进行投标报价，其后果可想而知。
三、充分论证的重要性
1.履行程序的基本要素
在PPP项目推广运用之初，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）即提出，“认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作”；后《财政部 发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）均提出，要加强项目可行性研究，开展充分论证；尤其要加强政府和社会资本合作（PPP）项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模。PPP项目前期充分论证的重要性可见一斑。
实际操作中，对于“可行性研究缺位”的项目是无法入库的，此处且不谈。
2.确定PPP项目预期收益的关键依据
可行性研究论证不仅是PPP项目推进的必要前提，还是编制PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告的基石。而可行性研究论证的不充分如出现“可批性”、论证所需相关手续不全及基础数据“注水”的情况，对由社会资本负责项目的设计工作（指初步设计及施工图设计）的PPP项目影响尤其大。由于此类项目的主要内容、投资规模等均依据可行性研究报告确定，报告的深度、全面性和合理性将直接影响到社会资本对项目预期收益的判断，从而对PPP项目的商务报价、政府未来财政支出数额的多少产生重大影响。
3.后期融资的基础依据
结合走访过的已落地PPP项目，PPP项目前期手续尤其是用地手续不齐全导致社会资本贷款审核不通过、银行不放贷、项目停滞的情形众多。在如今信贷收紧的政策背景下，PPP项目前期手续不全将直接影响银行放贷的意愿，从而严重影响社会资本的履约能力和项目的实施推进。
综合以上探讨分析，笔者认为加强PPP项目前期的充分论证是十分必要且重要的。在后续PPP项目的选择和推进实施中，无论是政府还是社会资本，均应下大力气从各个角度和层面加强对项目前期的充分论证，尤其注重发挥优秀、专业的第三方咨询机构的作用，“磨刀不误砍柴工”，从源头上为PPP项目落地提供支持和保障。
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