新政出台PPP模式如何推动中国文化产业发展

以PPP模式助力

深化文化领域供给侧结构性改革

马峰

文化和旅游部产业发展司副司长

马峰表示，2017年年初开始，原文化部文化产业司就与财政部相关司局共同调研、论证文化领域PPP模式。通过调研和论证后发现，在文化领域推广PPP模式具有多方面的重要作用：

第一，有助于推动文化产业高质量发展，以高质量的文化供给增强人民群众的文化获得感幸福感。党的十九大把推动社会主义文化繁荣兴盛提到了新的高度，把文化产业发展纳入了新时代的宏伟蓝图。在文化等幸福产业领域推广PPP模式有利于创新供给机制，有利于激发投资活力，促进文化建设，更好地满足人民对美好生活的向往。

第二，为社会资本特别是民营企业进入文化领域拓宽渠道，提高社会资本在文化基础设施建设和文化资源开发运营方面的参与度，让社会资本“敢投”“愿投”“能投”，激发市场主体活力和发展潜力。这也是在新时代坚持“两个毫不动摇”，大力扶持非公有制经济的具体体现。

第三，可以拓宽文化项目建设投融资渠道，形成多元化、可持续的投入机制，弥补文化建设中政府投入的不足。文化基础设施类项目具有单体投资规模小的特点，很大一批文旅项目本身能产生现金流，不易给地方财政形成债务包袱，现实中具备推广PPP模式的可行性。

第四，有利于转变政府职能，把政府部门集中力量“办大事、办好事”的组织优势与社会资本科学、高效、灵活的优势相结合，充分利用市场机制，提高文化产品和服务的供给质量和效率，实现社会效益和经济效益相统一。

第五，可以使文化领域更好地享受到国家推广PPP模式的各项优惠政策，提高文化和旅游部门参与经济工作的能力，完善文化经济政策体系，推动公共文化服务和文化产业发展。

因此，2018年3月，文化和旅游部产业司、公共司会同财政部金融司、中国PPP中心，邀请业界专家、金融机构、咨询机构、投资机构等单位，在调研基础上，着手起草政策文件，经多次修改完善，最终形成《意见》。

马峰还介绍了《意见》的框架和主要内容。据悉，《意见》共分四个部分：

第一部分是指导思想和基本原则。文件重点指出，在文化领域推广PPP模式要坚持正确导向、改革创新、传承发展和合作共赢等原则，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，落实意识形态工作责任制，以推进文化领域供给侧结构性改革为主线，鼓励和引导社会资本进入文化领域。

第二部分是推广领域。鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。

第三部分是对项目实施提出规范要求。要求各级文化、财政部门规范项目运作、优化回报机制、加强全生命周期监管、强化信息公开。其中，特别提出要规范开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，严禁突破财政承受能力上项目，严禁变相举债，牢牢守住不发生区域性系统性金融风险的底线。

第四部分是加大政策保障，为文化领域推广PPP模式和项目落地提供多方位的支持。其中包括：加强组织领导，鼓励各地建立跨部门的PPP工作协调机制；优化资金投入方式，推动具备条件的财政资金从补建设向补运营转变；丰富金融支持手段，鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式；推动形成一批可复制、可推广的成功案例，发挥典型带动作用等。

马峰认为，《意见》共有四大特点：

第一，突出文化PPP项目的运营核心。鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化PPP项目长期运营，充分发挥其资源整合、管理经验和开拓创新优势，提升项目管理效率和运营水平。积极培育文化领域专业运营商，形成一批有实力的文化企业和上市公司。

第二，强调优化文化PPP项目的回报机制。文件明确了鼓励通过盘活存量资产、开发性资源补偿等方式提高项目的经营性。在提供优质公共服务的前提下，最大程度地挖掘项目的市场价值，提高社会资本投入的积极性。

第三，明确组建文化PPP基金。促进PPP项目落地的一个核心环节就是解决融资问题。文件明确提出要“加快设立文化PPP基金”。由于文化项目具有较强的公益性、资产结构轻型化，且多为小、散、新等特征，在2017年中国PPP基金决策项目中文化PPP项目仅占不到1%，获得支持金额占比不足1%，亟需设立文化PPP投资基金，通过专业化、市场化运作，推动文化PPP项目尽快落地建设。

第四，确定文化领域政府和社会资本合作推广先行区。文化和旅游部、财政部将联合确定一批文化领域政府和社会资本合作推广先行区，区内文化PPP项目可优先享受政策支持，形成一批可复制、可推广的成功案例，发挥示范带动作用。

马峰强调，推进文化PPP项目要坚持规范运作，守住底线。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要认真评估本地财政承受能力和项目的经济社会效益，严格入库审核把关，坚决避免违规负债、保底承诺、回购安排等情形。各类社会资本要严格遵守国家对PPP的有关要求，充分做好项目的可行性论证，设计出良好的运作模式，提高项目可持续性。

马峰最后表示，文件的出台，只是文化领域推广PPP模式的第一步，更重要的是让文件里的政策措施真正落地、落实。这就需要各级文化和旅游管理部门抓紧与财政部门对接，迅速将文件的精神落到实处，通过实实在在的工作，将文件的政策红利传导到地方、传导到企业、传导到项目，要将落实文件作为文化和旅游管理部门支持民营经济、引导社会资本投入文化领域的重要措施。

PPP模式在文化领域将得到更大应用

焦小平

财政部政府和社会资本合作中心主任 

焦小平在研讨会上表示，《意见》下发后，PPP模式在文化领域将得到更大利用，不断提高文化公共服务水平，推动文化事业和文化产业不断发展。作为公共服务领域的体制机制创新，可以实现政府少花钱、多办事、办好事，助力文化事业高质量发展，可以优化文化领域的供给结构，提高文化产业的运营水平，推动解决文化资源保护与开发之间的矛盾。

他还介绍了目前文化领域PPP项目的基本情况：根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报》，文化行业示范项目36个，落地31个。36个示范项目，投资额431亿元，占全体示范项目的3.64%和2%。31个落地示范项目中，民营企业参与的有16个，投资额260亿元，占全体民资背景项目的3.54%和3.46%。

焦小平认为，文化和旅游部、财政部联合印发的《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明确了政策导向，加大了文化领域PPP模式推广的力度，积极探索解放和发展文化生产力的新途径、新路径，为文化公共服务的供给和文化产业的发展注入了新动力。财政部政府和社会资本合作中心将积极配合文化和旅游部做好指导意见的贯彻工作。

文化PPP投资基金正在加快设立

范永芳

中国政企合作投资基金管理有限责任公司投资总监

范永芳表示，作为目前唯一一个国家级PPP基金，中国PPP基金主要在PPP项目中发挥引导、规范和增信作用。具体到《意见》的落实上，中国PPP基金将从三个方面积极配合：

第一，努力发挥好引导作用，带动更多的社会资本、金融资本积极参与文化领域的PPP项目。范永芳表示，文化领域的项目是中国PPP基金重点支持倾斜的领域，“只要是规范的PPP项目，不分区域层级、不分项目大小、不分社会资本的所有制性质，我们都愿意积极参与，发挥好引导和支持作用。”他同时表示，“我们也非常希望能够支持文化领域投资者、运营商的发展，支持他们逐步的发展壮大。”

第二，努力发挥好政策性引导基金的增信作用。首先，中国PPP基金会积极地直接参与文化领域的PPP项目投资，发挥自己的增信作用；其次，中国PPP基金目前正在文化和旅游部的指导下加快设立专项的文化PPP投资基金，专门用于支持文化领域PPP基金，进一步放大增信作用；再次，中国PPP基金将努力协同各类金融机构，共同解决文化PPP项目的部分资本金和融资问题；最后，中国PPP基金也非常愿意加强与国家及各省的融资担保基金合作，共同推动解决文化PPP项目的融资问题。

第三，努力发挥好规范作用。范永芳表示，《意见》的第三部分专门提到了规范项目实施的内容，中国PPP基金也将认真贯彻落实，不但自己做好规范工作，同时也提醒包括实施机构、社会资本和金融资本、咨询机构等在内的相关合作方，共同去落实。此外，范永芳还建议大家注意加强项目的可行性研究和实施方案的工作质量，提高前期工作的质量，规范项目的工作程序。

更好落实《意见》的三点建议

胡昊

上海交通大学PPP研究中心主任、教授

胡昊在发言中表示，文化和旅游部和财政部新政聚焦于引导社会资本积极参与文化领域PPP项目，同今年4月份两部委联合发布的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》一脉相承，对于推动政府职能转变、创新文化供给机制具有重要而深远的意义：

一方面，《指导意见》的发布将为文化产业的发展提供新动能。任何产业的发展都需要多方助力，政府牵头，民间响应，才能真正推动产业发展，在文化产业领域尤其如此。长期以来，我国文化投入主要依赖于政府，渠道单一，资金有限。我国民间资本总量约为三十多万亿元，对其加以引导利用，将成为扩充文化融资渠道、促进文化产业全面发展转型升级的重要动能。在文化领域推广PPP模式有助于构建文化产业多元化、多渠道、可持续的投入机制，有助于推动文化产业高质量加速发展，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，继承革命文化，发展社会主义先进文化。

另一方面，《指导意见》的发布让PPP进一步回归初心聚焦公共服务领域。我国大力推动PPP发展的初衷，是希望引导社会资本积极参与基础设施和公共服务领域，但此前PPP模式在文化旅游领域尚未得到充分推广应用。2016年6月，财政部联合原文化部等二十部委印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》，正式在文化领域推动PPP模式。宽口径统计，目前旅游类和文化类PPP项目占入库项目总数的8.1%，占入库项目总投资额的7.1%。从以上数据可以看出，文化旅游类项目，不论是项目占比还是资金占比，都还有较大的提升空间。

胡昊认为，文化类项目由政府或者民间资本投资，都有一定的弊端，政府主导可能在运营阶段带来活力不足的问题，私人资本主导可能忽视公众利益。但文化与PPP模式也有着天然的契合点：一是文化属于公共服务领域，具有公益性和商业性的双重属性，引入社会资本后，通过收益共享、风险共担，有利于效率提升，符合PPP模式的初衷；二是文化项目往往能够产生相对稳定的经营性现金流，能够实现按效付费，通过市场化运作能获得相应的金融支持，是PPP模式理想的应用领域。

胡昊表示，《意见》有两大亮点：

第一，《意见》强调文化PPP项目要规范实施。厘清政府与市场边界，明确各方权责，营造规范有序的市场环境，主要包括：规范项目运作、突出运营核心、优化回报机制、加强全生命周期监管、强化信息公开。《指导意见》凸显了推进文化PPP项目要坚持规范运作，守住底线，可谓站位高、看得远，能有效防范其他领域一度出现的PPP乱象。

第二，《意见》政策保障力度大。如提出鼓励各地政府性融资担保和再担保机构为参与文化PPP项目的小微企业提供增信服务；充分发挥中国政企合作投资基金的引导、规范、增信作用，加快设立文化PPP投资基金；鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式，拓宽融资渠道，盘活存量资产等。

胡昊预测，《意见》发布后，各地或将启动一批优质文化类PPP项目，也将吸引大量社会资本特别是民营资本进入文化领域，充分发挥其资源整合、管理经验和开拓创新优势，提升项目管理效率和运营水平。积极培育文化领域的专业运营商，形成一批有实力的文化企业和上市公司，不断提高文化产品和服务的供给质量和效率。因此，他提出三点建议：

第一，加强顶层设计和系统规划，推动形成一批可复制、可推广的成功案例，发挥示范带动作用，以示范项目引领带动行业发展。

第二，构建行业自律机制，加强“两评一案”、入库审核等关键节点的审核，重视PPP项目的再谈判工作，建立退出机制，高起点实现文化PPP项目高质量可持续发展。

第三，政府转变文化产品的供给方式，减少直接建设直接管理，更多通过市场以PPP方式购买服务或者补贴运营。

建议聚焦文化细分领域

出台PPP模式操作细则

邓冰

北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长

邓冰认为，此次文化和旅游部、财政部出台《意见》的时机非常好，有助于推动文化领域补短板项目落地生根、促进投资增速提高、提高社会资本参与积极性，满足人民群众日益增长的精神文化需求。

不过他认为，我们必须要对文化领域的PPP项目有一个清醒的认识：“首先，文化类项目较其他行业项目更强调运营属性，同时也更有地域特色。《意见》坚持了问题导向，强调了核心内容的运营，强调挖掘文化内涵。其次，文化需求属于层次较高需求，因此文化PPP项目需求的迸发，一定是在城市基础设施建设、经济社会发展达到一定水平后，才会产生。在设计文化PPP项目时，需要符合发展阶段的特点，不能好高骛远，过于超前。而《意见》的出台有助于对市场的正确引导，对项目的规划、设计起到规范作用。”

邓冰分析认为，《意见》将在四个方面产生巨大的影响：

第一，有助于针对文化类PPP项目的特点设计交易结构，创新金融支持工具，丰富融资手段（“股+债”）、运作模式、回报机制和退出方式等。

第二，有助于在文化领域培育一批具备专业设计和运营能力的社会资本，专业的人做专业的事，提高公共产品和服务供给质量和效率，降低参与主体承担的风险。

第三，有助于引导PPP项目运营方围绕特色文化传承创新、非物质文化遗产保护传承，打造独特的文化IP，形成品牌效应，既弘扬中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，又实现持续稳定的经济效益。

第四，有助于突出“精品”概念，推动文化产业的高质量发展，防止在文化产业发展过程中出现相互雷同的现象。

邓冰最后表示，文化是非常广泛和最具人文意味的概念，简单来说可以是人类生活要素形态的统称，涉及衣、冠、文、物、食、住、行等。因此，后续在政策的设定上，可以聚焦文化的细分领域，出台操作细则，进一步推进PPP在文化领域的发展。

《意见》的四个重要创新点

赵仕坤

财政部、国家发改委PPP专家

北京中泽融信管理咨询有限公司总经理

赵仕坤表示，近5年来，PPP作为一项推进国家治理现代化体制与机制变革的改革模式已取得显著成效；而未来，PPP在激发市场活力与优化资源配置方面必将发挥决定性的作用。

文化与旅游是一个国家软实力的重要体现。他认为，文化和旅游部、财政部相继发布旅游领域、文化领域推广PPP模式的指导意见，对各地充分利用PPP模式的优势，激发文化创新创造活力，推动文化传承与发展，促进文化与相关产业深度融合发展，进而提升高质量文化供给效率，增强人民群众的文化获得感，具有重要的指导与推广意义。

随后，他结合本公司在PPP咨询服务工作方面的经验，对《意见》的重要创新点发表了自己的理解与体会：

第一，把握文化PPP项目运营核心。赵仕坤表示，《意见》指出要突出运营核心，明确提出要“积极培育文化领域专业运营商，形成一批有实力的文化企业和上市公司”，并强调要“鼓励优秀企业通过参与文化PPP项目，带动项目所在地上下游企业发展，培育更多熟悉当地文化的项目管理运营企业。在项目实施过程中，“运营”是所有PPP项目的核心要义。在文化PPP项目前期规划与设计时就应充分考虑项目的可运营性，既要传承与发展当地文化，也要突出未来合作运营内容，充分吸引投资人，真正实现以项目带动所在地上下游企业发展，进而促进当地文化与经济共同发展。

二、设计最优回报机制。文化类项目以公益性质居多，应结合PPP模式特点，创新运营方式，根据项目特点确定项目回报机制。《意见》在提高项目经营性方面，充分考虑了文化类项目特点，明确了多项可操作的思路，如依法依规为文化PPP项目配置经营性资源；通过盘活存量资产、挖掘文化价值、开发性资源补偿等方式提高项目的可经营性。因此，赵仕坤建议，在未来文化PPP项目操作中，可积极选择 “文化+产业”类资源整合模式，如文化与旅游、体育、棚改、古城/文化保护或科技等结合。通过文化与产业深度融合的发展模式，在传承与发展文化的同时，促进当地产业经济发展，以形成双向合力，有利于设计可经营性运营内容，吸引优秀投资人进入，从而激发当地市场活力，改善投资环境。

三、丰富金融支持手段。融资能否及时到位是PPP项目能否成功落地的关键。赵仕坤表示，《意见》提出了多项鼓励金融支持手段，如鼓励为参与文化PPP项目的小微企业提供增信服务、设立文化PPP投资基金等，这无疑为保障未来文化PPP项目落地的融资途径提供了有效的支持与参考。同时，《意见》强调，要鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式，拓宽融资渠道，盘活存量资产，探索建立多元化、规范化和市场化的资产流转和退出渠道。此外，为优化财政资金投入方式，文件也明确指出要推动具备条件的财政资金从补建设向补运营转变，切实提升投资有效性和公共资金使用效益。

四、加强全生命周期监管。《意见》指出各级文化、财政部门要通力合作，严把项目入口关，加强项目实施监管。制定科学合理的绩效评价标准，按效付费，更好实现物有所值。全生命周期监管的关键就是PPP项目全生命周期绩效管理。赵仕坤说，根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）及《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预〔2018〕167号）等文件精神，PPP项目全生命周期绩效管理是将绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价及评价结果应用纳入项目论证、项目设计、预算管理、项目执行及监督的全过程，以提高项目决策的科学性，完善财政投入管理方式，提高财政资金使用效益，提升公共产品和服务供给能力与效率，确保PPP项目各参与方切实履行PPP项目合同约定的各项权利义务的监督管理过程。在具体的文化PPP项目中首先应设定绩效目标，通过日常的绩效运行监控保障项目绩效目标如期实现程度，及时纠正运营管理过程中出现的问题与偏差。PPP项目绩效评价则通常以年度为单位进行，以日常绩效监控为基础，通过科学合理的评价指标体系客观公正地评价PPP项目管理、产出、效果和可持续性等情况，按效付费。

赵仕坤最后表示，《意见》毋庸置疑是文化PPP项目的指明灯与重要基石，其发布必将有效促进文化领域PPP模式的大力推广与实施。无论是政府、社会资本、金融机构还是咨询机构，都应该深刻学习文件精神与要求，高度重视我国文化产业的发展，为未来文化领域PPP模式的规范有序发展贡献一份力量，同时也期待PPP模式在文化传承与发展，甚至文化强国之路上绘出浓墨重彩的一笔！