PPP项目全过程绩效管理

目前，PPP实务中，针对社会资本方以绩效付费为目的绩效评价、绩效考核已经为政府和社会资本方广泛接受，但这仅仅是公共预算绩效管理的一个环节，远远不能满足政府及所属部门在PPP项目立项、执行过程中的绩效管理活动，为此，我们结合国家全面推进预算绩效管理的政策文件，提出PPP项目应建立全方位、多层次、全过程的绩效管理。

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）给出的PPP定义中明确：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益……。”

目前，PPP模式涉及绩效管理的部门规章主要包括：国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）“五、提升专业能力。”财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）第二十七条 “各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。”二是对PPP项目如何开展绩效管理没有操作层面具体阐述。

根据财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）对绩效管理的要求：“逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。”

PPP项目是基础设施和公共服务领域为实现特定目标而引入社会资本方合作开展项目建设、运营活动。根据财政部政府和社会资本合作中心提供数据显示，截至2018年6月末，入管理库的PPP项目有7749个，累计投资约11.94万亿，其中可行性缺口补助和政府付费项目累计占管理库项目总数和累计投资额的90.8%和91.2%，财政资金在支持PPP项目运行中已占有较大的比重，开展PPP项目财政资金预算绩效管理已经成为政府绩效管理的重要组成部分，这与PPP模式“激励相容、物有所值”的精髓高度契合。

传统政府投资项目与PPP模式的项目都属于基础设施和公共服务领域，并且都需要纳入财政预算绩效管理范畴。因此，在开展绩效管理的思路、内容、方法方面有很多相似之处。对PPP项目而言，其虽然部分资金源于财政，但是投融资、设计（如委托）、建设、运营具体工作主导权是转交给社会资本方的，政府只是作为PPP合同签约一方、项目公司非控股股东、价格、质量监管者，与社会资本合作完成项目全生命周期的建设、运营活动。由此，PPP模式下的项目预算绩效管理的目的、主体、对象、内容、流程较传统项目预算绩效管理更加复杂、多维。

从管理逻辑看，传统政府投资项目绩效管理是在政府及所属部门、单位、融资平台（或国企）间实施的绩效管理与监控，仅在政府及所属部门内部实施，绩效管理的结果也主要作为部门履职情况的奖惩和部门责任人职务调整、预算资金安排等的重要依据，属于内部、闭环、动态管理系统。（如图一）

PPP项目绩效管理主体更加多元，不仅涉及政府及所属部门、单位、融资平台，还涉及项目实施机构、出资代表考核内容除了涉及项目建设、运营情况外，作为按效付费的依据，还涉及项目公司、社会资本方履责情况，考核质量和考核结果等又进一步纳入政府、行业（预算）主管部门对其部门或负责人履职履责的考核范围，因此，PPP项目预算绩效管理打开了传统政府投资项目预算绩效管理与监控闭环系统，构筑了多维、多层次、半闭环、动态的预算绩效管理与监控系统。

PPP项目绩效管理是政府绩效管理和财政预算绩效管理的重要组成部分，PPP项目入库规模巨大、涉及领域广阔、合作周期长、利益相关方众多，我们结合党的十九大报告提出的全面实施绩效管理要求，提出构建PPP项目全方位、多层次、全过程、全覆盖的绩效管理体系。