新建PPP项目中，在社会资本具备相应资质的前提下，为了统一项目管理、简化操作流程、避免第三方干预，往往采取PPP社会资本（下文简称“PPP”）、招标、建设用地使用权（下文简称“土地”）出让招标、建设工程（下文简称“工程”）招标一体化进行，即在招标文件中统一设置资格条件，最终选择一个中标人完成投资项目、获取土地、建设工程的任务。然而，如果处理不当，极有可能违反相关法律法规，破坏公平竞争机制，影响项目合规运作。本文拟对PPP一体化采购的政策依据进行梳理，并提出实务操作的合规建议。
01
“一体化采购”只能以招标方式进行
财库〔2014〕215号文[1]规定“PPP项目实施机构（采购人）在项目实施过程中选择合作社会资本（供应商）可以采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等五种方式。”
《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”国土资源部令第39号文[2]第四条重申了这一原则，并增加了挂牌的转让方式，国土资发〔2006〕114号[3]对土地招拍挂的具体操作流程进行了规定。尽管土地出让方式还包括划拨、协议出让等，但其适用条件苛刻，在部分PPP项目中，广泛采取招拍挂方式。
《中华人民共和国招标投标法》第三条，《必须招标的项目工程规定》第二条、第三条、第五条，发改法规规〔2018〕843号文[4]第二条的规定是建设工程领域强制招标制度的重要遵循。PPP项目必然具有公共服务性质，而且建设投资额动辄上亿，绝大部分PPP建设工程必须以招标方式进行采购。
综上，想要同时满足上述条件进行“PPP+土地+工程”一体化采购，只能取“交集”[5]，采用招标方式；进行“PPP+工程”一体化采购，如建设工程属于强制招标内容，则也只能采取招标方式；进行“PPP+土地”一体化采购，如因用地性质或项目性质，土地出让必须采用招拍挂方式的，则一体化采购也只能以招标方式进行。
[1]指《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》.
[2]指《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》.
[3]指《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》.
[4]指《国家发展改革委关于印发〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉的通知》.
[5] 笔者通过对三者招标流程对比发现，建设用地使用权的招标出让与社会资本的招标方式具备相似的特点，参见：
http://www.ccgp.gov.cn/ppp/jyal/201704/t20170405_8074833.htm,2018年12月17日.
02
“一体化采购”符合相关法律法规的规定
1、“PPP+工程”一体化采购的实质是工程强制招标制度的例外
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定：“除《招标投标法》第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：……（3）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。”
财金〔2016〕90号文[1]第九条规定“……对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”
发改投资〔2016〕2231号[2]文第十三条规定：“……拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。”
因此，本文第一部分的结论需要修正：因为发改2231号文的限制，“PPP+工程”采购，无论工程规模或性质是否达到强制招标的标准，都只能以招标方式进行采购。此外，这种方式并非将两次采购同时进行或合并进行，而是法规、政策规定的“强制招标制度下的例外情形”，即招标选定社会资本方、组建项目公司后，项目公司可以将建设工程施工及其相关采购、服务直接委托给社会资本方，无需经过公开采购程序。
[1]指《财政部<关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知>》.
[2]指《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》.
2、“PPP+土地”一体化采购的实质是两个招标程序的合并实施
财金〔2016〕91号文[1]规定“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。”
发改投资〔2016〕2231号文明确指出“各地要积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展”
国土资厅发〔2016〕38号文[2]规定“采用政府和社会资本合作方式（PPP模式）实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定项目投资方式和用地者的环节合并实施使用。”此外，国土资厅发〔2016〕38号文的适用范围限于产业用地，而产业用地政策是指国务院、国土资源部针对特定行业制定的专项用地政策。上述“特定行业”，不包括房地产业。实务中，需杜绝假借PPP名义设置不当资格条件，暗中串通房地产开发商低价拿地。
因此，“PPP+土地”的一体化采购只能以招标方式进行，其性质为同时进行（合并实施），即由实施机构和土地主管部门共同作为招标人，招标文件中对PPP及土地的相关信息、资格条件和评分办法进行说明，中标人既是用地者，也是社会投资方。
[1] 指《财政部发布<关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目>》.
[2] 指《国土资源部办公厅发布<产业用地政策实施工作指引>》.
3、“PPP+土地+工程”
此种采购方式下，读者可参考前述两种方式，即将“PPP+土地”招标程序合并实施，确定中标人后，如其具有相关资质，可直接将工程委托。
03
实务操作的合规指南
根据上文的梳理分析，笔者认为，在当前土地招拍挂制度、建设工程招投标制度和PPP社会资本采购制度下存在合并实施的操作空间。但是，由于目前具体指导细则的缺失以及管理模式方面的差异，实践中可能仍然存在不少问题有待摸索和解决。结合实践经验，笔者对“PPP+土地+工程”提出以下建议：
1.程序合并后的实施主体问题
如上所述，“三标并一标”实质上只有“土地与PPP”两个招标程序合并实施。根据国土资源部令第39号文及财库〔2014〕215号文，笔者建议由市、县人民政府国土资源行政主管部门和PPP项目实施机构共同作为招标人，委托或自行招标。
2.评审标准和评审因素的设置问题
为避免土地使用权招标出让与PPP社会资本的招标在评审标准上的差异，笔者建议在优先选择综合评分法的前提下，综合考量土地使用权招标出让与PPP项目采购的投资比重，合理安排招标文件中的评审因素量化指标和分值设置，体现社会资本对于土地使用权受让以及项目建设、运营和管理的综合能力。[①]
3.PPP一体化采购需结合项目具体情况安排
PPP项目涉及领域众多、用地性质各异、建设工程范围不一，不存在统一适用的标准化招标文本。建议各招标人、投标人结合项目特点，重视采购过程合规管理，梳理防范相关法律风险，避免程序违规而导致的重大经济损失。
[①] 参见：孟奕、 江杰慧、周兰萍，如何实现土地招拍挂与PPP采购环节的合并？
http://www.ccgp.gov.cn/ppp/jyal/201704/t20170405_8074833.htm,2018年12月17日.
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