自2014年中央政府开始大力推广PPP模式以来，各地的PPP项目如雨后春笋。据财政部发布的最新数据，截至2017年8月，全国各地约有1.4万个PPP项目纳入财政部信息平台，总投资约16.4万亿。目前存在的较大问题是，地方政府面临经济社会发展压力，需要更多的PPP项目落地，但为有效防控地方政府债务风险，财政部又限定了地方政府推广PPP项目的一般公共预算支出上限。很多地方即将临近支出上限，成为困扰地方政府和投资人的难题，也成为近期PPP投资领域的热点话题。
一、关于PPP项目一般公共预算支出上限的政策规定
1、财金21号文
2015年4月7日，财政部发布了《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）（以下简称“21号文”），其中第四章第二十五条规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。”
前述10%的比例，即为地方政府推广PPP项目的一般公共预算支出上限，是论证PPP项目财政承受能力的重要指标，若在前期论证阶段，当地已落地项目地方政府每年度的财政支出责任，超过每年度一般公共预算支出10%的，则无法通过新增需要政府支出责任的PPP项目的论证。财政部设定10%上限，其目的是将政府支出责任严格置于财力可承受范围，这种设定不会导致政府支付责任的集中爆发、也不会引发政府或有债务的支付风险。这种设定其实也是在鼓励地方有关部门和社会资本方去充分挖掘当地可利用资源，改变传统上依赖财政支出的发展模式。
财政部事实上给予地方财政一定的权限，各地方可以根据地方债务情况，灵活适用10%上限，但截至目前，尚未看到省级财政部门另行制定比例并报财政部备案的情形。
2、财金90号文及财金函85号文
2016年10月11日，财政部印发了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）（以下简称“90”号文），其中第八条规定“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。”
2017年7月7日，财政部作出《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号），正式明确“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分”。
前述政策文件明确，一般公共预算与政府性基金预算相互独立，政府性基金用于PPP项目在政策上是可行的，使用政府性基金可以减轻一般公共预算支出责任的压力。
二、解决地方政府一般公共预算支付责任触顶10%的策略
为避免触及地方PPP项目一般公共预算支出的上限，地方政府可以考虑以下策略：
1、使用政府性基金支出到PPP项目
政府性基金是我国非税收入的重要组成部分。理论上讲，政府性基金通常是国家或地方政府需要进行某项专门的工程建设或事业建设时，因当期财力不能支持而向特定对象、特定区域收取的具有特定用途的资金。
“政府性基金预算”通常不算在“一般性公共预算”内，并且是合法的PPP支出预算。因此，各地方可通过使用“政府性基金预算”，避免PPP项目在财政承受能力论证阶段碰触一般公共预算支出10%的上限。PPP项目中基础设施建设实际上具有特定用途的特征，因此对于特定的基础设施建设类项目可以使用政府性基金，从而减少一般公共预算支出。
2、选择合理的政府补贴计算方式
PPP项目政府补贴的计算方式有多种，目前PPP项目中应用较多的是等额本息法与财政部2015年的21号文公式。不同的计算方式对政府每年的补贴责任是有所差别的。
21号文公式下的政府补贴是由少到多的，因此为减轻一般公共预算支出责任较为集中年份的支出压力，避免触及10%上限，可以在测算拟实施PPP项目政府支出责任时选择合适的公式。
3、科学优化一般公共预算支出年增长率
根据21号文规定：“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。”但从本所律师接触的多个PPP项目财政承受能力论证中看，进行测算使用的一般公共预算年增长率均低于参照前五年一般公共预算支出数额的平均值及平均增长率。
建议PPP项目咨询机构在编制财政承受能力论证报告时参照前五年一般公共预算支出数额的平均值及平均增长率，科学优化一般公共预算支出年增长率，此种方案不仅能够使拟实施的PPP项目顺利通过，而且效率较高。
4、捆绑经营性项目减少政府补贴支出
可行性分析：根据《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）等相关文件的规定，政府和社会资本合作的项目范围包括经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。因此拟实施的PPP项目捆绑经营性项目的操作在法律层面并未障碍，同时可以减轻政府财政压力，同时增加了此类PPP项目社会资本投资的吸引力。
5、土地使用权作价出资（入股）
通过土地使用权作价出资（入股）PPP项目能够减轻政府以现金方式出资的股权出资责任压力。
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)规定：“实行多样化土地供应，保障项目建设用地。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施”，为土地使用权作价出资（入股）PPP项目提供了政策性依据，此方案具有可行性。但土地使用权作价出资（入股）PPP项目具有项目范围的局限性，因此在选择此方案时需考虑是否能够适应。
6、采用“PPP+土地”模式
“PPP+土地”模式是指通过一次性“PPP+土地”联合公开招标，依法将本PPP项目的特许经营权及商住配套服务设施用地土地使用权一并授予社会资本方。此模式可以通过土地出让金收入以及使用者付费等方式，减轻政府支出责任，避免触及10%上限。
《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）规定：“各地要积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展”、《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）规定：“采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。”
从实践中来看，各地均有“PPP＋土地”实践操作。笔者曾作为投资人的法律顾问全程参与了广东省某产业园区PPP项目，该项目就是采用“PPP+土地”联合公开招标的方式确定项目投资人及土地使用权人的方式，有效的降低了地方政府的支出压力，并提高了当地政府实施PPP项目的财政支出额度，快速实现当地产业园区的开发建设和项目落地。
版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！