目前，尚无法律法规、规范性文件对联合体中的承包商在PPP项目的项目公司中不出资不做项目公司股东有明确的禁止性规定。但是从承包商、PPP项目政府实施机构、其他联合体成员的角度看，承包商出资入股项目公司符合三方利益。
一、承包商的考量
承包商自身要求入股项目公司主要是为了达到“两招并一招”的目的。《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定，“九、简政放权释放市场主体潜力。……对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”《招标投标法实施条例》第九条规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标。根据这两条的规定，如果承包商在项目中投资，且依法能够自行建设的，项目公司可以不再进行招标，直接由承包商建设施工。所以出于小投资换取大施工的目的，承包商要求入股项目公司。
二、PPP项目政府实施机构的考量
在《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台时，财政部有关负责人答记者问时，明确指出部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股属于不规范操作现象。财政部负责人表达的这一观点其实与其财务立场有矛盾。如果承包商不出资入股、不符合两招并一招的要求，项目公司必须招标选定承包商，招标的结果肯定不会高于投标时所依据的工程造价。如果是全部或者部分政府付费，政府所承担的费用就会降低，如果是使用者付费，特许经营权期限就会缩短，间接减少政府成本。也就是说如果承包商不出资入股，政府的成本是会降低的，那为什么政府还要求承包商出资入股呢？根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定(三)》第十三条的规定，如果公司股东在公司设立时未履行或者未全面履行出资义务，公司债权人可以要求已经履行出资义务的其他发起人就该股东未出资本息部分承担连带责任。此条的规定使得承包商如果出资入股项目公司，不但要作为联合体成员对政府承担连带责任，还要作为项目公司发起人就其他股东的出资义务对公司债权人承担连带责任。这样一来，项目公司的持续经营就多了一层保障。所以政府要求承包商出资入股项目公司是看重承包商自身财务能力对项目建设、运营的保障。当然，这也是承包商的风险之一，暂且不表。
三、其他联合体成员的考量
PPP项目中，各联合体成员组建项目公司，项目公司与承包商签订工程总承包合同，由项目公司支付工程款。项目公司股东追求公司利益最大化，在项目建设阶段，会要求承包商严格控制建设成本，压缩承包商利润空间，以减少项目公司支出。而承包商的利益诉求和项目公司股东正好相反，承包商会想方设法谋求较大的利润，增加项目公司支出。在诉求相反的情况下，承包商入股项目公司会给其他联合体成员些许心理安慰。也正是因为如此，在大部分项目中，其他联合体成员会要求承包商按照施工利润的一定百分比让利。但是让利本身是否合规依然存疑，本篇暂不论述。
综上所述，从三方角度来看，即使出资额小、股权占比小，承包商也应出资入股项目公司为好。
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