一段时间以来，各方对PPP有一些不同想法、不同看法。有人认为需求巨大、市场广阔；也有人认为，PPP堆积地方政府隐性债务，简单地将PPP投资与地方隐性债务划等号，今年以来，中央明确要对地方政府隐性债务问责追责，开始“打退堂鼓”。PPP到底该怎么干，财政部金融司司长王毅在12月26日参加北京大学PPP论坛时，以《保持定力、规范发展，推动PPP行稳致远》为题发言，分别从微观、中观和宏观层次对PPP有关问题进行解读。
王毅司长在发言中明确：
1.“地方政府融资平台当社会资本方，这是政府左手牵右手，不是PPP。”
2.“有的项目全靠金融机构贷款，政府和社会资本方都不拿出真金白银来，这是银行对银行，也不是PPP。”
3.“没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了“保险箱”。”
4.“如果以入库作为贷款条件，说明金融机构没有切实承担应尽责任，在给自己找免责理由。今后出现不良和风险，仍然要追究责任。”
5.“要坚持10%的比例，坚持分子、分母都是一般公共预算。 ”
6.“财政部将从厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界、加强规范管理等方面出台实施意见，明确正负面清单，强化正面指引。”
7.“PPP市场也该更加广阔。”
清风明月现将《保持定力、规范发展，推动PPP行稳致远》全文附后，以飨《龚共财税》读者。
很高兴出席论坛。受财政部副部长刘伟同志委托，对论坛的举办表示热烈的祝贺！北京大学PPP研究中心是部校共建成果，经时任财政部部长肖捷同志和北京大学郝平书记同意，于2017年成立，一年来开展了大量工作，取得了积极成效。借此机会，分享一些对PPP的思考，供各位与会专家和业界朋友参考。
PPP在中国是一个新生事物。四年多时间，从数据看成绩斐然。已入库8000多个项目，计划投资额13万亿，跟90万亿GDP规模相比也不算小。从落地数看，签约项目7万亿，开工建设3万亿，再加上项目库以外的“漏网之鱼”，PPP市场远大于财政部的统计数据。当然，各方对PPP有一些不同想法、不同看法。有人认为需求巨大、市场广阔；也有人认为，PPP堆积地方政府隐性债务，简单地将PPP投资与地方隐性债务划等号，今年以来，中央明确要对地方政府隐性债务问责追责，开始“打退堂鼓”。PPP到底该怎么干，值得大家共同思考。
一、从微观层次看，如何实现PPP项目可持续？
PPP项目本质上是一个投资项目，必须要遵循投资项目最基本的规则。正所谓做生意是要有本钱的，投资项目要求资本金自有，需要有合理的融资结构。把资本金加融资都认定为地方政府隐性债务，规模太大了。但如果资本金是债务性资金，项目全部投资都是融资，要求将PPP都视为地方政府隐性债务，恐怕你也没有什么理由反驳了。
干成项目的关键是项目自身要有收益，要有回报。在座各位大多不会干“赔本赚吆喝”的事情。地方政府承受能力有限，项目收益不能完全依赖政府。目前入库项目中政府完全付费项目占38.5%，这个比例高不高不好判断。但要强调的是，如果太多项目靠政府付费，恐怕政府难以承受，最终无法履约。因此要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来，鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧，挖掘项目本身的市场潜力，开发更多自身具有稳定现金流的项目。
PPP作为投资项目，也有自身的特点，就是长期运营。社会资本不能只搞建设，要负责项目运营，参与政府治理。项目运营不能只管一年两年，要实现全生命周期管理。干PPP是细水慢流，要着眼长远，参与长期可持续回报的项目，不能抱有“干一把就跑”的想法。
如此看来，要真正落实PPP的内涵，即Public Private Partnership，现实中Public很多，Private不太好找。有的地方政府融资平台当社会资本方，这是政府左手牵右手，不是PPP。有的项目全靠金融机构贷款，政府和社会资本方都不拿出真金白银来，这是银行对银行，也不是PPP。这些做法都不可持续，兔子尾巴长不了。
二、从中观层次看，如何落实好地方政府的主体责任？
PPP项目的责任主体在地方。绝大多数PPP项目由市、县级政府决策，地方政府负主体责任。中央部门不会搞新的行政审批，新设门槛。没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了“保险箱”。财政部项目库是信息汇总和公开的平台，不会给任何项目“站台”，不能认为入库就万事大吉。如果以入库作为贷款条件，说明金融机构没有切实承担应尽责任，在给自己找免责理由。今后出现不良和风险，仍然要追究责任。
对地方政府10%的财政承受能力也要有个客观的认识。几年摸索下来，财政承受能力10%的红线是共识。8%是不是更好更谨慎？12%是不是能干得多一点？这不是爱因斯坦发现的精巧公式，没有人完全说得清楚，只是一个经验数值。但既然有共识，就要遵守。目前10%的分子、分母限定在一般公共预算。一些地方同志建议，将分母扩展到包括政府性基金预算、社保基金预算和国资预算在内的“四本预算”，目的是做大规模。但做大规模的方法，最简单的是直接提高比例，比如提高到20%。为什么不行，主要还是考虑财政承受能力。“四本预算”的钱各有各的用途，不少地方社保基金已经有缺口，用社保基金做分母显然不合适，土地出让收入也已经安排了很多项目。因此，要坚持10%的比例，坚持分子、分母都是一般公共预算。
10%是财政承受能力的红线，是政府承担PPP项目支出责任的“天花板”。2017年全国财政支出20万亿，扣掉一些不干PPP的发达地区，按10%的比例计算，财政承受能力的上限还不到2万亿。财政承受能力和投资额不是简单的一一对应的关系，财政承受能力的2万亿并不意味着投资额是2万亿。考虑到使用者付费和项目自身经营性收益，项目投资额比10%的财政承受能力要大得多。
三、从宏观层次看，如何构建行稳致远的长效机制？
首先还是需要认识上清晰，不能在经济热、防范债务风险的时候，把PPP视为洪水猛兽，把PPP项目当成堆积地方政府隐性债务风险的罪魁祸首；在经济下行有压力的时候，又把PPP当成拉动投资的工具。简言之，就是不能打摆子，不能把PPP做成熨平经济周期的工具，要保持战略定力，咬定青山不放松，规范实施才能行稳致远。
PPP行稳致远的关键是回归本源。PPP本源是提高公共服务供给质量和效率，不是简单的融资工具。单纯讲融资，可以直接动员、号召金融机构上；单纯讲建设，可以直接要求中建、中铁等建筑企业上。PPP关键是引资引智参与政府治理，发挥“专业人干专业事”优势，改善公共服务。从本源看，PPP有广阔的发展前景和空间。
中央层面的重要职责是完善制度体系。目前我们正在配合司法部抓紧推进PPP条例出台，各方面共识越来越多，可以预期这项工作会尽快往前推。条例出台之前，财政部将从厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界、加强规范管理等方面出台实施意见，明确正负面清单，强化正面指引。
从国际PPP发展情况看，也值得我们反思和警惕。美国PPP发展时间长，但项目并不多。英国经验丰富，但今年也暴露了卡莉莲公司破产的案子，公司参与的大量公共项目受到冲击。在和日本央行代表处会谈时，他们表示日本做PPP十几年似乎也不太成功。这些足以让我们反思，我国PPP之路该怎么往前走？现在中国经济发展阶段跟他们不同，投资需求巨大，人民群众对美好生活的向往更为迫切，在以习近平总书记为核心的党中央领导下，各级地方政府更是扑下身子、撸起袖子加油干，PPP市场也该更加广阔。
北京大学是我国一流的高等学府，科研实力雄厚。财政部和北京大学合作成立PPP研究中心，目的是开展理论结合实际的研究，厘清PPP运行过程中政府的责任，厘清PPP项目与地方政府债务的界限，厘清地方政府承受能力与经济社会发展需求之间的平衡关系。希望北京大学PPP研究中心发挥优势，多出主意、多想实招，用理论指导实践，推动PPP事业健康发展。
谢谢大家！
延伸阅读：
1.各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。
2.《重磅》——中央政治局会议强调：积极稳妥化解地方债风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。
4.《财政要闻》——坚决落实中央“严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任”精神
5. 制度：财政部关于印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》的通知
6. 解读：财政部有关负责人就印发专员办实施地方政府债务监督暂行办法答记者问
7. 财政部有关负责人就查处部分市县政府和金融机构违法违规举债担保问题答记者问
9. 官方解读——财政部有关负责人就印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》答记者问
12.《开前门堵后门》——《龚共财税》地方政府债务系列专辑之四
13.《中国版市政收益债》——《龚共财税》地方政府债务系列专辑之五
14.《PPP动态》——7月1日起，政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式
15.《PPP动态》——财政部启动第四批PPP示范项目申报筛选工作暨五点最新要求
16. 《PPP资产证券化》——《龚共财税》PPP系列专辑之三
18. 《政策发布》——财政部再开前门，鼓励运用PPP模式支持养老服务业发展
19 .PPP动态——当前PPP工作的重点是规范发展、防控风险、促进可持续发展，不能把PPP变相作为政府一种新的融资手段。
20.《财政要闻》——财政部长肖捷向全国人大常委会报告：“要坚决遏制隐性债务增量，加大问责追责和查处力度，终身问责，倒查责任。”
21.《PPP动态》——财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌:全面贯彻十九大精神奋发开创PPP改革事业新局面》
22.《PPP动态》——财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅：步子放稳一点，质量提高一点，希望PPP之树常青
23.《重大风向》——基于地方债务安全考虑，中央叫停包头地铁！国务院要求国家发改委对全国轨道交通建设情况重新评估！
24.《重磅突发》——PPP项目清理风暴来了！财政部放大招，2018年3月底前，全国范围内七类情形已入库项目清退出库！
25.《金融监管》——万字史上最严资产管理文件出台！去刚兑、去杠杆、严管资金池、抑制多层嵌套和通道！附全文、央行解读和金融机构的反应
26.《PPP动态》——财政部启动第四批PPP示范项目评选工作，各地申报项目1226个，投资额2.12万亿元。
29.《PPP动态》——不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与！坚决杜绝“新官不理旧账”！国家发改委发文鼓励民间资本参与PPP项目。
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