作者：南京谋仕资产管理有限公司PPP项目绩效考核研究团队
——基于财政部综合信息平台公开数据的实证研究
绩效考核作为一种管理机制，在当代社会的各领域已被广泛采用，其根本目的在于通过设立一套奖惩结合的考核体系，来促进工作目标的实现。在政府与社会资本合作（PPP）领域推行绩效考核制度，其目的在于通过引入一种微观层面的、且具备较强可操作性的履约监管措施，来提升项目运营维护的效率与质量。
上述政策的出台与研究重点的变化所产生的积极作用不可否认，但是尚未解决当前PPP项目绩效考核体系所存在的三方面问题：一是缺少对于考核细则的政策指引（只有财金[2014]76号文粗线条的勾画了五方面考核内容，后续文件再无细化内容）；二是考核体系与内容的“形式化”与“格式化”，带来的监管效率缺失与“隐性固定回报”问题（援引某地方财政局相关人员对于某项目绩效考核体系、指标及评分原则的看法——“没有什么难度，我看都能够得到分数”）；三是激励机制与动态调整机制缺失，不能保证在相对漫长的项目运营期内，使项目公司有持续提高项目运维质量的外部动力。
针对以上问题，以及当前行业内理论研究偏多，实证研究不足（个案分析较多，缺少整体与分行业的数据分析）的现实状况，南京谋仕资产管理有限公司PPP项目绩效考核研究团队以财政部PPP项目管理库公开的项目信息为依据，以系列研究报告的形式，反映目前PPP项目绩效考核的整体状况及行业特征。
（一）研究对象
本系列研究的对象是PPP项目运营期绩效考核评价体系（即财金[2014]156号文明确指出的绩效监控方案）——作为PPP项目运营期按效付费机制的核心环节，绩效考核体系能否高效运作，对于切实提升PPP项目运营维护质量具有重要意义。
（二）研究方法
本研究以统计分析作为核心工作方法，通过总体分析，明晰PPP项目绩效考核的发展趋势，探寻绩效考核的基本框架与思路；在此基础上，通过对十九个行业PPP项目绩效考核指标的统计分析，找出各行业的“通行”指标与“专有”指标，明确权重区间，分享典型案例；之后，通过借鉴国外PPP项目绩效考核方面的成功经验，结合行业特征，提出符合PPP发展趋势，以及行业特征的考核框架与指标库。
（三）数据来源与分布
1、数据（信息）来源
本研究所需的数据均来源于财政部PPP项目综合信息平台中项目管理库所公开发布的信息。根据财政部PPP项目综合信息平台数据发布与更新的基本特征，研究团队数据收集小组率先搜集了已进入执行阶段，从“已签署的PPP项目合同”（信息平台采购阶段适时公开项）与“审核通过的项目实施方案及修正案”（信息平台准备阶段适时公开项）两个信息公开项目中提取绩效考核方案（如考核方案存在不一致，以进入合同的为准）；此外，为保障数据的全面性，数据收集小组还搜索了已进入项目执行阶段，虽未公开《项目实施方案》及《PPP项目合同》（或《特许经营协议》），但是公开了“PPP项目签署合同核心条款”（信息平台采购阶段即时公开项，部分项目的绩效考核方案在该项中有详细披露）的项目，对于其中包含绩效考核方案的内容进行提取。
2、整体样本信息与数据分布
本系列研究以财政部PPP项目综合信息平台项目管理库中第二季度的公开数据作为样本（数据公布时间为2018年7月31日），管理库中项目数量为7749个，已进入执行阶段的项目有3668个，其中，能够查阅到《项目绩效考核方案》的有1802个，约占全部项目的23.25%，具体如表1所示。
需特别说明的是，由于本研究工作所需查阅的数据量较大，且分析报告拟采用半年度数据、半年度发布的方式，而财政部PPP项目综合信息平台采用月度更新的方式（更新内容包括新增入库项目以及已入库项目调整出库），因此本系列研究的统计结果与财政部最新公布数据的统计结果存在一定偏差，研究团队认为，在PPP项目已经稳定运行近4年的情况下，这种偏差仅为统计量偏差，并不影响下文及后续研究报告中对于整体趋势以及行业特征的分析结论。
3、部分项目未查阅到绩效考核体系的原因说明
（1）未到信息公布时间节点：处于准备阶段、采购阶段的，以及虽入执行阶段，但未满6个月的；
（2）行业特殊性：部分污水处理、垃圾焚烧发电等项目，尽管未查阅到绩效考核体系，但环保部门有一套明确标准（如污水处理要达到一级A类出水标准），能够客观保证项目运营维护质量的；
（3）因为项目信息录入平台系统时存在问题：如PPP项目合同PDF文件加密导致无法查阅，或者合同中提及绩效考核体系参照附件，但是所上传的文件中均未有附件；
（4）《PPP项目合同》（《特许经营协议》）与《实施方案》确未涉及绩效考核相关内容的，或约定进入运营期之前一定时间内再详细制定绩效考核方案的。
通过对已公开的《绩效考核方案》进行行业类比与年度分析，可以得出以下趋势和特征：
（一）对于运营期内服务质量的约束性越来越强
经过92号文的政策约束，以及2018年3月的合规性审查后，入库发布时间在2018年4月及以后的PPP项目，都建立了项目全部建设成本（至少30%）与运维绩效考核挂钩的机制——一方面，绩效考核体系对于政府监管与项目付费机制审定的作用得到显著强化；另一方面，由于绩效考核“名不符实”，或“缺斤短两”所引发的“隐性固定回报”问题也相应浮出水面。
（二）绩效考核体系的系统性与完整性逐步提升
根据对已公布的《绩效考核方案》进行类比后发现，PPP项目绩效考核体系可大致分为三大类：
一是考核体系粗犷，或只有意向性考核方向，导致考核体系执行力极差或根本不具备执行力的，具体案例如图1所示。
图1 执行力较差的考核体系设置情况
二是考核体系基本建立，但是指标不细致，或缺少对应权重，导致考核体系执行力“打折”的，具体案例如图2所示。
图2 执行能力受损（无对应权重）的考核体系设置情况（部分截图）
三是建立相对完备的考核指标体系（又可进一步区分为一级指标或两级指标），并且设置了各指标权重，制定了评分标准，具备较强可执行力的，具体案例如图3和图4所示。
图3 一级指标绩效考核体系（部分截图）
图4 两级指标绩效考核体系（部分截图）
按照上述类比结果进行统计，已公开绩效方案的分类情况如表2所示。
表2 绩效考核方案的分类情况
（根据已公开信息整理）
根据表2的统计结果可以看出，随着时间推移，以及对于PPP项目一系列合规性政策文件的出台，“指标（细则）-权重-评分标准”已被大多数咨询机构作为PPP项目绩效考核的基本架构，尽管其内容的系统性与完整性越来越强，但是仍存在以下四方面问题：
1、由于缺少政策文件的统一要求，造成目前的绩效考核体系呈现出一种因咨询公司而异的“格式化”特征，即便是同属一个行业细分下的PPP项目，各咨询公司对于绩效考核体系的指标构建、权重安排、评分标准也呈现出较大的差异。
例如，同为地下综合管廊PPP项目（行业细分为市政工程类-管网），同一省份不同地级市之间开展的两个项目对于运营期绩效考核的指标设定与权重存在显著差异——A市的考核体系由四个一级指标（一级指标下有多个考核细则，但不属于概括性的二级指标）构成，分别是公司管理制度和管理措施（36%）、维护监管（27%）、客户满意度（20%）、实际收费情况（17%）；C市的考核体系同样由四个一级指标（一级指标下有多个考核细则，但不属于概括性的二级指标）构成，分别是项目设施维护（40%）、项目设施运行（30%）、应急保障措施（20%）、客户满意度（10%）。姑且不论两份考核体系中的不合理之处（比如C市的考核体系中对入廊费收取不作任何考核要求，这有可能导致政府最终成为入廊费的“托底收取者”）应该如何优化改善，单从一级指标的选择与权重设置上看，即便考虑到地区之间的差异因素，两份考核体系之间也不应该出现如此之大的“格式差异”，至少对于项目执行阶段中核心运维环节的表述与考核细则应相对统一。
2、由于绩效考核体系的可执行力不够，以《PPP项目合同》的形式赋予法律效力后，很有可能会导致“隐性固定回报”问题的出现。如上文中图1和图2所示的考核体系，由于缺失可执行的细化指标（考核细则）、评分标准、指标权重等，在项目进入执行阶段后，如不调整原考核体系，则绩效考核极有可能成为“形式化”产品，如要对考核体系进行调整，双方对于合同履约的认知（是否能够更改），以及对于原有体系调整的细节，必将带来高昂的再谈判成本。
3、由于评分标准设计的不够人性化（冗杂、繁琐）或过于模糊，即便指标体系较为完善，也有可能影响考核体系的执行效率。
例如，某项目将“植物成活率”作为考核指标之一，其中对于树木、乔木、灌木、草坪均采用了成活率作为评分标准，其“不人性化”之处在于，前三者或可以通过清点数量的方式进行计算，如何衡量草坪成活面积（尤其是在存在不规则未成活草坪面积时），将成为实际操作过程中的一大问题。
又如，某PPP项目包含道路、管廊、美丽集镇等多个子项，但在设置绩效考核体系时，对所有子项却采用完全相同的考核指标进行衡量，如此设计，必将影响运营期绩效考核的执行效率。
再如，部分项目的考核体系虽建立了两级考核指标体系，但评分原则大部分以定性考核为主（或缺少明细评分标准），缺少定量化评价标准，这必然会影响最终评价结果的准确性。
4、由于缺少“指标能进能退”，“权重可升可降”的动态调整机制，可能导致项目公司缺少对于运营维护质量“精益求精”的动力。目前，已公开的PPP项目绩效考核方案中，并无对于绩效考核指标动态调整的设计，通过权重的升降，以及部分指标的适时替换，同时辅以适当的激励机制（目前大多数考核机制以惩戒性为主，缺少切实可行的激励指标），使项目公司在运营期内努力改善上期绩效考核评价中的“失分项”，是在运营期内全面提升项目运维质量的有力保障。
三、对策建议
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