李开孟:基础设施补短板下的政府融资及PPP操作

李开孟，系中国技术经济学会副理事长、联合国欧经会政府间PPP工作理事局副主席、中国国际工程咨询有限公司研究中心主任。

以下是录音精简稿，未经本人审阅。

李开孟主任围绕本次论坛主题主要阐释了两个方面的内容：一个是基础设施补短板的主要领域及具体措施；一个是基础设施稳投资的融资模式创新逻辑思路。他表示，平台公司的重要特征是为政府服务、为公共投资服务和为基础设施服务，所以其必须要瞄准政府出台的政策，因为一旦偏离了政府政策的方向，就会失去可持续发展的前进路径。那么平台公司在国家政策导向下应如何破解基础设施融资困局，有哪些思路？在这些总体的逻辑思路框架下，平台公司在哪些领域能够发挥主导或者支柱作用？我们来看看李开孟主任是如何解答的。

一、基础设施补短板的主要领域及具体措施

根据国家统计局公布的数据，今年1-9月，我国基础设施投资与去年同期相比下降超过16%；全国投资项目在线审批监管平台数据显示，2018年1-10月，全国基础设施新增意向投资比去年同期下降32.9%。可以看出，我国基础设施投资增速下滑趋势明显。我们必须要正视这个问题，但是展望未来，严冬并没有到来，真正的严冬还在后面，这是统计数据反映的趋势。

基于这样的情况，2018年10月31日，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）。这个指导意见实际上是代表政府层面发布的对未来我国基础设施投融资布局的一个核心文件，也是平台公司谋划未来发展的一个重要指导文件。因此我们必须要紧随政策导向才能找到未来发展的潜在机会，接下来我通过几个数字来概述解析这个文件。

三个方向：1、“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略；2、做好精准脱贫、污染防治攻坚战；3、铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等短板领域已纳入规划的重大项目。

九大领域：一是脱贫攻坚领域；二是铁路领域；三是公路、水运领域；四是机场领域；五是水利领域；六是能源领域；七是农业农村领域；八是生态环保领域；九是社会民生领域。

四大原则：聚焦短板、协同发力、分类施策、防范风险。

十大具体措施：

1、加强重大项目储备。分近期、中期、长期三类储备一批基础设施等重点领域补短板重大项目，形成项目储备和滚动接续机制。

2、加快推进项目前期工作和开工建设。加快项目规划选址、用地、用海、环评、水土保持等方面前期工作，加大征地拆迁、市政配套、水电接入、资金落实等推进力度，推动项目尽早开工建设。

3、保障在建项目顺利实施，避免形成“半拉子”工程。统筹采取有效措施保障项目合理融资需求，推动项目顺利建成，避免资金断供、工程烂尾，有效防范“处置风险的风险”。

4、妥善利用财政资金保障项目建设。充分考虑地方政府债务水平及在建项目和补短板重大项目资金需求，盘活各级财政存量资金，积极利用以往年度财政结余资金来保障项目建设。

5、加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度。鼓励通过发行公司信用类债券、转为合规的政府和社会资本合作（PPP）等市场化方式开展项目后续融资。

6、合理保障融资平台公司正常融资需求。按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。

7、充分调动民间投资积极性。尽快在交通、油气、电信等领域推介一批投资回报机制明确、商业潜力大的项目。

8、规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）项目。

（1）鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作（PPP）等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目；

（2）对经核查符合规定的政府和社会资本合作（PPP）项目加大推进力度，严格兑现合法合规的政策承诺，尽快落实建设条件；

（3）积极推动符合条件的政府和社会资本合作（PPP）项目发行债券、规范开展资产证券化；

（4）加强政府和社会资本合作（PPP）项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模；

（5）规范政府和社会资本合作（PPP）操作，构建合理、清晰的权责利关系，发挥社会资本管理、运营优势，提高项目实施效率；

（6）规范有序盘活存量资产，鼓励采取转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将回收资金积极用于在建项目和补短板重大项目建设。

9、深化投资领域“放管服”改革。依托全国投资项目在线审批监管平台，对各类投资审批事项实行“一码运转、一口受理、一网通办”，发挥在线平台电子监察、实时监控功能，切实压减审批时间。加快投资项目综合性咨询和工程全过程咨询改革，切实压减审批前的评价评估环节。

10、防范化解地方政府隐性债务风险和金融风险。地方政府项目投资应量力而行，加大财政约束力度。严格项目建设条件审核，区分轻重缓急，科学有序推进。严禁违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。

二、基础设施稳投资的融资模式创新逻辑思路

一是纯私人产品类投资项目商业性融资模式。这类项目完全遵循市场原则进行商业化融资操作，政府部门主要通过改善营商环境来提升当地的投资吸引力。

二是政府引导性私人产品类投资项目商业化融资模式。这类项目采用商业化融资模式，政府可能会提供政策支持及奖励支持。你既可以认为此类项目是一个基础设施，也可以认为不是，因为其项目界定确实是不太清楚。

三是企业市场化独立运作类基础设施项目商业化融资模式。这类项目遵循市场化的商业原则进行融资，政府部门不参与具体项目的建设和运营管理，而只是通过专项规划来引导，因此可能会提供一些优惠政策。

四是公共部门投资运作类基础设施项目公共融资模式。公共部门负责此类项目的投资建设及运营，并提供公共服务，这是基础设施项目运作的传统方式和主流方式。通过公共部门治理体系的完善，这种方式可以做到高效率、低成本、公开透明以及公共资金的高效使用。作为项目实施主体的公共部门，可能是当地政府所属的事业单位、平台公司、国有企业或其他专属机构，其范围可能远远大于政府部门。这种模式的资金筹措属于公共融资的范畴，来源可以是当期财政收入，也可以利用政府信用进行各种融资。

五是政府采购类PPP模式。即PFI模式，也称“狭义PPP”或“纯PPP”。其通过政府付费购买公共服务，因此需要纳入政府采购流程进行规范管理。PFI产生于英国，它在世界上任何一个国家都没有得到大规模的推广应用，英国推广了20多年，PFI只是落地了700多个项目。从国际上的情况来说，政府采购的PPP占整个公共投资的比例，英国算是最多，其达到10%的水平，很多国家这一类PPP占整个公共投资的比例都不到1%，比如日本、波兰等。真正的PFI必须要政府财政资金兜底，因此其回报必须纳入政府中长期的支出预算。所以从客观上讲，我们国家目前并不具备大规模推广应用PFI的条件。

六是特许经营类PPP模式。这类项目属于典型的无追索或有限追索项目融资模式，以特许经营合同为依托进行市场化融资。特许经营类PPP模式属于使用者付费类PPP项目，但并不是使用者付费类PPP项目一定属于特许经营类PPP项目。特许经营类PPP的概念产生于欧洲，欧洲有的国家认为特许经营不属于PPP，他们认为PPP应该是PFI，但是法国、西班牙等一些国家认为特许经营也属于PPP。特许经营类的PPP占PFI的比例大概是PFI的十倍左右，特许经营类PPP强调项目深层性缺口补助,在我们国家把它理解为可行性缺口补贴，实际上是把特许经营的PPP按照PFI的思路来运作。PFI强调的就是政府必须保证私人投资要有合理回报，政府补贴的目的不是政府兜底，是政府通过有关优惠政策进行一定的补贴，从而保证这个项目具有市场生存的能力。

七是公私股权合作模式。这类项目采用市场化融资模式，属于共担风险的市场化运作模式。英国PF2模式最主要的特征就是要求政府部门在PPP项目公司中拥有少量股权，并向项目公司派驻董事。欧盟的组织合作伙伴关系，也强调公私双方可以开展股权层面的合作。我们国家80%以上的项目本质上都是股权合作的PPP，因为大量的项目都是平台公司与社会资本进行股权合作推出PPP。那么如何发挥地方、公共部门、平台公司以及社会上其他股权投资的作用，如何进行模式的创新，这是未来我们国家以盘活存量资产促进平台公司发展的一个重要着力点。

八是战略性基础设施合作伙伴关系模式。这类合作伙伴关系不同于针对单个项目的PPP模式，强调公共部门与私营部门签署战略性合作伙伴合同，对具有相互关联性的一揽子项目进行合作。通过进行项目群的总体规划，统筹安排融资计划，分布实施具体项目，发挥融资规划的专业性作用。

九是执行伙伴模式。这类模式本质上由执行伙伴（私营部门）代理公共部门职责，在授权的范围内行使相关职能，负责管理具体项目的专业化运作。执行伙伴获得政府部门的授权后可实施集中采购活动，由其对整个资产交付及公共服务的提供负责。执行伙伴则通过提供这类特殊的公共服务，从政府部门获得其应得回报。

十是混合性伙伴关系。对于一些特别巨大复杂的基础设施项目，由于现阶段无法界定整个周期内工程项目的实施内容、投资规模、融资需求及公共服务的具体要求，因此需要采取灵活借鉴和吸收不同类型PPP模式及非PPP模式的有益元素进行模式整合和创新，形成针对拟建项目量身定做的综合性PPP模式运作方案。其可以是传统模式，也可能同时包括政府采购类或特许经营类PPP模式，需要结合项目的具体特点进行融资方案的系统性谋划。

总的来说，我们认为未来补短板的任务依然很重，平台公司要拓展思路，发挥优势，顺利转型！

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