我国最早开始市场化改革、引进社会资本进行投资、建设、运营的六大市政公用事业，就包括污水处理行业。但存量污水处理项目转型为政府和社会资本合作面临的法律问题与新建项目相比不遑多让，大成河北PPP团队以法律视角并以实操经验剖析正定新区污水处理厂工程（一期）TOT项目。
正定新区于2011年5月份开始建设。规划建设用地135km2，规划人口140万。随着正定新区社会经济的发展以及人口的增长，水资源的综合利用以及污水处理问题越来越突出。2013年7月份，正定新区通过技术交流会比选的形式引进北京碧水源科技股份有限公司作为污水处理厂工程（一期）的投资人，并与之签订了《特许经营权使用权预售协议》。2015年，经北京久安建设集团有限公司对正定污水处理厂工程（一期）建设完毕后，项目投入运营。该污水处理厂的运行对正定新区地下水资源的节约及水质的改善等方面起到了很大积极作用。
因污水处理厂工程（一期）的投资、运营并未采用政府采购方式进行引进投资人，投资人的投资、运营费用并未列入财政预算，正定新区管委会的政府付费财政资金支付投资人无合法依据。有鉴于此，该项目需要按照相关法律法规及国家相关部委的规范性文件规定公开招选特许经营者。
一、正定新区污水处理厂工程（一期）项目概况
该污水处理厂（一期）总投资为 42463万元，主要承担正定新区和正定县的市政生活污水处理任务，设施设计规模为10万 m3/d，区域服务面积为约 60.4km2，处理后的污水水质达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A标准。结合新区政府要求，污水处理厂在运行中的出水、废气排放和污泥处置优于一级A标准。噪声排放符合《工业企业厂界噪声排放标准》GB12348-2008的标准。
污水处理厂工程（一期）采用全地下式及先进的“AAO+MBR 膜生物反应器处理”工艺。设计进水水质为：工业废水需经过企业内部污水处理站处理后再排放，使排入该污水处理厂的工业废水严格执行《污水排入城镇下水道水质标准》（CJ343-2010），并符合环保部门的排放要求，即要求：SS≤400mg/L,COD≤500mg/L,BOD5≤350mg/L，且NH3-N≤45mg/L。
二、项目咨询及法律服务方案
正定新区管委会经过公开程序确定北京大成（石家庄）律师事务所为《正定新区污水处理厂工程（一期）TOT项目》提供项目咨询及法律咨询服务。接受委托后，大成河北PPP团队律师结合正定新区管委会的要求，提出按照存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，并依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之规定，以TOT模式公开招选特许经营者。在此基础上，编写两评一案及合同体系，包括《正定新区污水处理厂工程（一期）TOT特许经营合同》、《正定新区污水处理厂工程（一期）TOT项目设施移交合同》、《正定新区污水处理厂工程（一期）污水处理服务协议》等。但采用特许经营需解决以下问题：
（一）PPP与特许经营的关系
1、《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建【2017】455号）规定，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。
2、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）规定，广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。
国字头42号文件的规定，可以明确PPP模式包含特许经营，特许经营只是其中一类，是其中的一种实现方式。而且，从全国范围的PPP项目来看，90%以上的PPP项目为特许经营。
（二）投资人项目前期投资返还以及运营费用的结算
在按照TOT模式公开招选特许经营者前，应将新区政府于2013年先后与投资人所签订的《正定新区污水处理厂工程（一期）特许经营权的使用权（预售）框架架协议》、《正定新区污水处理厂工程（一期）运营合作框架协议》、《正定新区污水处理厂工程（一期）经营权使用权预售协议》予以解除。并按照上述协议的约定返还投资人的前期投资以及运营期间的运营费用（运营期间的水价），运营期间的污水处理水价在考虑市场行情及企业成本的情况下需要财政评审确定。
（三）在PPP模式下水价的确定
污水处理的水价受保底水量、污泥处置费用、出水水质标准等的影响。在项目招标前，水价的确定是由第三方评审机构进行评审，新区管委会审定的1.664元/吨，并在前期合同中约定。但在该项目公开招标时，实际情况已经发生了巨大变化，比如污泥处置费用由原来的50元/吨变为260元/吨；出水水质标准由原来的优于一级A的标准调整为地表准四类标准，在此情形下，投资人的成本费用大大提升。按照新区管委会要求，大成PPP团队联合财务人员调研石家庄周边区域污水处理厂及临近省份采用类似技术的污水处理厂的水价，出具书面水价意见。据此，招标文件的水价最高限价为2.13元/m3，特许经营权转让总价为43188.68万元（第三方评估数值）。
该项目于2018年8月17日发布公开招标公告，经评标委员会评审确定北京碧水源科技股份有限公司为中标人，招标人于2018年9月17日发布公开中标公告，依法向中标人发出了中标通知书。中标价为：初始污水处理基本单价1.995元/m3。中标人需向新区管委会支付的特许经营权转让总价为43188.68万元。该项目已签约落地实施，大成河北在该项目全过程咨询及法律服务的提供，对解决制约正定新区经济良性发展的污水处理瓶颈贡献大成力量。
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