导读：对于PPP是否形成政府债务以及PPP对政府中长期预算构成哪些影响等问题，在实践中一直存在着较大争议。18年12月财政部PPP中心主任焦小平公开表示：依法合规的，10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务。近期原财政部研究所所长王毅也公开表示，财政部近期将发文厘清PPP支出责任与政府债务问题。本文将从现有PPP规范文件与现行会计法出发，梳理PPP支出责任与政府隐性债务问题。
PPP项目的政府支出责任不同于政府债务，规范操作的PPP项目即使形成政府支出责任，风险也可防可控，不存在隐性债务风险。
01
什么是PPP支出责任
02
详解一般预算支出10%红线
（一）PPP政府支出源于何处？
如何正确理解财政10%支出极限承受力，这需从政府的收支结构说起。
预算的意义在于以收定支，根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）：明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。
根据《中华人民共和国与算法》第五条：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。
由上述分析可见，政府基金预算收入、国有资本经营收入可纳入一般公共预算收入。财政10%支出极限即是涵盖政府基金预算收入、国有资本经营收入在内的一般预算收入的10%支出承受力。
（二）为何将10%定为支出安全边界
根据财金[2015]21号的规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。在PPP推进的试行阶段，10%的红线更多的是防范风险的，而非刻意约束PPP项目的推广实施，因此10%红线的内涵需要重点理解。
为何将10%定为财政承受能力的红线，主要有以下两个原因。第一，10%支出的资金来源较窄，根据《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函[2017]85号）进一步解释说明：10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分。第二，综合考虑各地区财政情况，2017年我国财政支出20万亿，扣掉部分不参与PPP的地区，按10%的比例计算，财政承受能力的上限不到2万亿，且财政承受能力和投资额不是简单的一一对应的关系，财政承受能力的2万亿并不意味着投资额是2万亿，考虑到使用者付费和项目自身经营性收益，项目投资额比10%的财政承受能力要大得多。
因此10%的总量控制政策是一个安全阀，可以把控风险，充分挖掘健康发展PPP的可用空间。
（三）如何把控10%的安全边界
10%的总量控制需加强和细化财政承受能力论证工作。“财承”承担着防范财政金融风险的重任，因此无论哪种付费机制的项目，它都不可或缺。所以在进行财政承受能力论证时，应适当地根据当地政府的各项收入明细实际情况进行财政预测，进行一般公共预算支出预测时，应当考虑纳入一般公共预算的基金预算，在历史数据充分的前提下，尽可能提高预测的准确性。
财政承受能力评估，可依据财金[2015]21号第二十三条、第二十四条进行：
※ 第二十三条：财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。
※ 第二十四条：财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。
03
PPP支出责任与隐性债务关系厘清
（一）根据现行会计法则
以往，部分地方在统计地方政府隐性债务时，简单地将PPP支出责任归于隐性债务，并遏制PPP发展。对此2018年11月财政部发布《政府会计准则第8号--负债》（下文简称为《负债准则》），根据《负债准则》PPP支出责任不被列为政府负债或隐性负债。
要判断是不是政府负债，需要明确两个重要的条件：现实义务且金额能够可靠地计量。解读《负债准则》，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。其中现时义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。
PPP项目的未来支出责任基于以下两点不是政府负债：
第一，PPP项目是基于社会资本未来提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件，因而，在政府采用社会资本后签订的PPP项目合同，仅仅表明社会资本有权利和义务提供合同中约定的公共服务，但在合同签订时，并未提供公共服务，因而，不具备预期政府经济资源流出的义务。
第二，PPP项目的未来支出责任金额并不能够可靠地计量，PPP项目不能约定固定回报，需要根据公共服务的绩效评价结果进行支付，因而，签订合同时并不存在可靠金额的支付义务。
事实上，只有地方政府以PPP模式变相举债或有可能产生隐性债务。而规范的PPP模式作为化解隐性债务的手段一直得到国务院力推。《负债准则》关于政府负债的定义为PPP的发展中一直蒙受政府负债风险的困扰侧面做出解答。
（二）未来政策预判
《负债准则》颁布后，财政部PPP中心主任焦小平围绕“PPP支出责任是否属于政府债务问题”发表公开发言。
焦小平表示：在过去我国已实施PPP项目的地区，绝大部分都守住了10%的的财政红线，超过10%支出责任的六个地区将被整改。焦小平还表示，财政部将配合司法部加快推进PPP条例出台，在明确10%的支出红线绝对不能打破的同时，强调依法合规的10%支出红线以内的PPP支出责任并不属于隐性债务。并且，“政府要带头履约”，当成政府和社会签订的合同的依法合规的，必须要纳入预算，政府不能做出承诺兜底的行为，不因违规PPP而产生政府隐性负债 。
焦小平发言后不足一个月，原财政部研究所所长也公开发表言论，王毅表示：PPP项目本质上是一个投资项目，必须要遵循投资项目最基本的规则。正所谓做生意是要有本钱的，投资项目要求资本金自有，需要有合理的融资结构。把资本金加融资都认定为地方政府隐形债务，规模太大了。但若资本金仅是债务性资金，项目全部投资都是融资，此类不规范的PPP确实为政府增加了隐性债务。因此需要按时足额缴PPP纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
王毅还发言称：财政部将发文厘清PPP支出责任与政府隐性负债之前的问题，不能在经济热、防范债务风险的时候，把PPP视为洪水猛兽，把PPP项目当成堆积地方政府隐性债务风险的罪魁祸首；在经济下行有压力的时候，又把PPP当成拉动投资的工具。
根据焦小平及王毅针对“PPP支出责任与政府隐性负债关系”的问题作出的正面回应，可以预判财政部即将发布的正式文件，将PPP支出责任区别于政府负债及政府隐性负债，继续鼓励规范的PPP模式作为一种积极的处理政府债务的融资手段进行推进。另外值得注意的是，PPP支出责任仍属于10%一般预算支出的红线之内，不可直接或间接突破。
结语：PPP是一项积极财政政策，但是积极财政政策是有度的，即PPP需在合法合规且保证在10%财政承受能力的前提下进行。在2018年完成PPP的调整之后，预计19年PPP项目将呈现稳中有升的增长趋势。
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！