地方债新增债务限额上调 3500亿元资本金寻路
来源：中国经营报
作者：杜丽娟
在稳增长预期下，2019年地方政府的债务限额也比往年有了提高，全国人大常委会授权国务院下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元，其中，新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元。
按照惯例，地方政府债务限额需要在2019年3月份全国人民代表大会预算报告批准，今年提前下达任务，反映了积极财政政策的加速落地。
按照中央经济工作会议要求，今年要较大幅度增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板。不过，要完成1.39万亿元债券发行规模，地方政府需要按照市政项目融资额的20%~30%准备资本金，也就是说要撬动1.39万亿元的政府债券，地方政府至少需要先拿出3500亿元的资本金。
但在地方政府预算资金处于基本平衡状态条件下，如何实现小资本撬动大杠杆，进而保障基建投资，是今年地方政府普遍遇到的问题。
地方财政收紧
“全口径预算改革后，预算外资金的支出需要通过各地人大审议，如果资本金不是预算内安排的话，地方政府很难有额外资金作为资本金支出。”一位服务于城投企业的咨询人士告诉《中国经营报》记者。
上述咨询人士反映的情况，在1月份地方两会公布的预算报告中也有涉及。根据记者不完全统计，截止到2月10日，已经公布预算报告的省份中，多省降低了2019年GDP增速预期，且下调了一般公共预算收入增速预期，这些省份包括安徽、江苏、北京、浙江、四川、河北、河南等。
以北京为例，其2019年一般公共预算收入增速预期为4%，而2018年增速为6.5%。
“像北京、深圳这样的大城市，每年的预算报告中收支也处于基本平衡状态，对于财政收入不好的省份来说，专门拿出一笔资本金的难度可想而知。”上述人士分析。
1月份四川两会中，其预算报告指出，伴随着更大规模的减税降费政策实施，全年8984亿元的一般公共预算支出仍然捉襟见肘，预算收支依然是紧平衡。
一边是捉襟见肘的地方政府，一边是严格的资本金审查制度，稳增长目标的实现存在诸多不确定性。
根据财政部的要求，国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含平台）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。
若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
对此，北京大岳咨询有限公司董事长金永祥告诉记者，在2014 年财政部43号文和2015年新预算法的执行后，政府的融资途径受阻，但是稳增长的预期仍在。“国家提前下达地方债券也是想拉动基建增长，但是政府能撬动资金的意愿有多大还需要深入了解。”
一直从事PPP咨询业务的金永祥感叹，这几年地方政府的日子是不好过，为降低政府负债率，财政部规定PPP融资支出限额要控制在当地一般预算支出10%红线内，这一规定使PPP支出责任更加规范，减少政府隐性负债。
“在实际操作中，很多省份的PPP支出并没有达到10%限额，主要还是财政吃紧，预算内资金都是刚性支出，如果项目不在预算内，那么对于20%~30%的资本金问题，地方政府也只能是捉襟见肘。”
从以往地方政府市政项目的融资额度看，其单个项目至少上亿元，那么需要准备的资本金动辄百万甚至是千万元，对于地方政府来说，的确存在难度。
PPP模式救急？
2018年底十三届全国人大常委会七次会议以及全国财政工作会议的决定，今年地方债发行在大幅增加限额外，还要求尽早发行支持年初基建，稳定今年投资和经济发展预期。
2019年1月，新疆、河南、福建、青岛、厦门等25个省市自治区（包括新疆生产建设兵团）合计发行了4179.6643亿元地方债。
其中，新增债券3687.6206亿元，再融资债券（借新还旧）492.0437亿元。单从1月份的发行金额来看，浙江省发行的地方债金额最高，达463亿元，包括232亿元一般债券和231亿元专项债券；深圳市发行的地方债金额最低，仅为9亿元，且全部为一般债券。
“如果只依靠地方债券进行基建投资，那就会面临资本金的约束，目前项目能够进行债券融资的前提是项目资本金已经到位，而按照监管要求债务性资金不能充当项目资本金，对于地方政府来说压力比较大，如果不能完成资本金或影响地方债顺利发行。”中诚信国际研究院宏观金融研究部卞欢分析。
卞欢认为，当前地方债发行依然面临各方面的约束，或有可能限制地方债支持基建的效果。“目前自身现金流能覆盖资本金以外的债务本息的项目比较少，自平衡能力不足，如果需要进行更多必要的基建项目，地方政府以及平台公司自筹资金的规模或将超过法定资本金的比例。”
多位咨询人士预测，在此背景下，PPP 形式的社会资本可以为更多项目提供融资新渠道。
金永祥也认为，2019 年“稳增长”或需要地方债与 PPP 联合支持保障基建，更为重要的是，PPP 能够解决基建项目的资本金约束问题。
据了解，2014 年末财政部和发改委先后颁布了 PPP 项目操作指南和指导意见，随着 PPP模式优越性显现，在 2015 年发布的关于 PPP 项目的顶层设计文件发布后，PPP 项目正式进入加速期，但是爆发式增长背后问题凸显，监管逐步加强，PPP 项目入库速度开始放缓。
不过，在地方政府资本金缺乏的情况下，PPP旨在撬动更多的社会资本，来缓解政府资本金难题。
财政部PPP中心数据显示，截止到2018年底，PPP项目库累计12553个项目，总投资额17.55万亿元，其中管理库累计8556个项目，总投资额12.90万亿元。
在经济下行风险日益凸显的形势下，地方债和PPP的结合，或可保障基础设施投资高效、高质量落地。
卞欢认为，但在实际操作中，应杜绝政府对 PPP 项目“重融资、轻管理”而导致的政府性债务风险隐患，同时要防止地方政府以政府购买服务的名义通过 PPP 违法违规举债。
地方债1月全国开启加速发行模式
来源：证券时报
今年新增地方债部分额度一经下发，全国就开启加速发行模式。自1月21日新疆开启发债大幕以来，截至目前已有25个地区陆续发债，已发行或公布了发行计划的地方债总额达4180亿元。其他未发债的地区也已陆续有最新的增补信息披露。今年是新增地方债首次于1月发行，也是史上最密集的年初地方债发行期。
据公开数据统计，2019年地方政府债发行提前，1月发行4179.7亿元。提前发行的地方债以新增债券为主，其中新增一般债的发行进度快于新增专项债。1月新增债3687.6亿，新增专项债仅1411.7亿。
此外，除了地方新增债发行提前以外，部分借新还旧债券也在今年1月提前发行，其中一般债借新还旧358.9亿元，专项债借新还旧133.2亿元，合计492亿元。
1月提前发行的地方新增债发行规模为3687.6亿元，占提前发行规模的26.5%，其中新增一般债2276亿元，占提前发行一般债的39.2%；新增专项债1411.7亿元，占提前发行专项债的17.4%。
国盛证券分析师刘郁认为，虽然新增专项债的计划提前发行规模大于新增一般债，但由于一般债在发行时面临的限制较少，资金腾挪空间更大，发行难度也相对更低，因而1月新增一般债的发行进度快于新增专项债。
一位不愿具名的业内人士告诉记者，往年新增地方债限额在3月份两会之后下达，根据第十三届全国人民代表大会部署，自2019年1月起，年内部分新增地方债限额将在各地区新增限额下达之前发行。提前发行规模达到13900亿元，其中一般债5800亿，专项债8100亿，分别相当于2018年全年限额的70%和60%。随着债券提前发行，加上政府加大资金支持力度，将有助于支持基建项目融资。过去，地方政府债通常在二季度和三季度发行，今年首次于1月发行，目前来看进展十分良好。1月份地方债的发行额度相当于全年额度的30%。虽然发行较为密集，但地方债有着高票息、免税、低风险等诸多优势，而且1月份是各类债券发行的淡季，对于银行等持有者来说，地方债具有较高的吸引力。
截至2019年1月末，在银行间债券市场占比87.92%，且这一占比仍有上升迹象。相比于2018年末， 2019年1月商业银行持有地方债的比重上升了1.29个百分点。
光大证券(601788)分析师张旭认为，商业银行特别是全国性商行是地方债的主要持有人。2018年8月中旬，财政部对地方债发行利率曾做出指导，指导地方债承销商投标利率较国债基准上浮40个基点，这一举措极大地提高了地方债的吸引力，银行类机构配置地方债的需求大幅增加。而2019年1月末，投标利率区间下限由较国债基准上浮40个基点调整至25~40个基点，同时也收窄了一二级无风险套利空间。对于配置型机构而言，地方债仍有较高的配置价值。
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