PPP项目绩效考核及项目变更程序研讨会在南京毕马威举办

PPP项目需要地方政府发挥作用，充分利用好产业主体实现公共服务质量的提升。特许经营领域比较成熟，绩效也清晰，体现很强的结果导向，且直接是按效付费、以量计价。PFI类项目更容易出现绩效考核问题。不同于PFI类型，在有量价机制的运营领域需要避免过度考核建设造价，因为如此会影响博弈关系，变得更注重建设，反而不重视运营绩效。未来绩效考核，一是要考虑项目领域和地区差异性；二是要对政企博弈关系有深入思考；三是要考虑公共服务、风险、创新的一致性、全过程和系统性。

不同类型不同行业的项目应当以不同的绩效考核作为导向，PPP项目绩效考核可以分为三个层面，第一层面是PPP层面，第二个层面是行业层面，第三个层面是专业层面，只有做好这三个层面的设计考核，才能做好PPP绩效考核工作。绩效考核的标准应该由行业主管部门提供，才能足够专业。以过往项目管理经历来看，更重要的则是全生命周期的履约管理。需要注意的是，绩效考核是从某一个时点对项目过往的考核，而履约管理更看重实时、动态的过程管理。因此建议履约管理和绩效考核分开，其中履约管理由实施机构负责并与付费挂钩，通过第三方咨询、信息化系统保障项目全过程顺利实施；绩效考核则由财政部门负责，仍可通过委托第三方咨询机构对项目经济效益、社会效益等做出评判，做到财政资金全面绩效考核。

（1）根据我们的PPP绩效考核咨询服务经验，PPP项目应尽早组织绩效考核工作，因为有前面的绩效目标及指标的确定，及绩效监测，才能有效地组织绩效考核工作；不能到了付费阶段才进行，会导致缺乏科学的支撑；同时应注重第三方绩效考核服务机构的专业性要求，咨询机构要从法律、财务、工程技术等方面加强自身实力，有整合性的操作能力，才能匹配业主的要求。（2）目前绩效考核有偏向计划管理的倾向，这不利于项目履约和长期发展；绩效考核应该更好地引导PPP市场机制的发挥，注重产出结果的考核，以提升公共产品服务和运营效率为目标。（3）考虑目前及前期推进的现状，绩效考核还要考虑度的把握，要引导政府和社会资本走向长期共赢，不能仅仅变成处罚；还要考虑与后期金融机构的融资要求的衔接，过分的严格可能带来融资难度及成本的增加。（4）目前在PPP绩效考核上缺乏指导性的文件，导致实际工作面临较多挑战；期待江苏省能继续引领创新，在PPP绩效考核组织、程序、基本要求等出台规范引导性文件，更好地指导实践，促进PPP可持续、健康发展，服务国家大战略。

由于PPP项目涉及的行业众多且专业性较强，目前金融机构在审核项目贷款时对PPP行业了解深度有限，只能从社会资本资信、项目资金回流的保障性等方面进行审视。PPP项目绩效考核的复杂程度和履约情况直接影响项目现金流的平稳度和频度。因此，项目现金流发生的时点、金额，包括市政领域的保底量等约定如果能在PPP协议中明确约定，有利于金融机构审批决策，也有利于项目从公开资本市场募集资金。

从目前来看，针对项目建设期的绩效考核文本大多雷同且不具有实际操作性，建议在以下三点进行明确：第一，明确被考核主体，避免将项目公司与总承包商混为一谈，考核对象应为项目公司，而非总承包商；第二，优化绩效考核内容，建议参照《公司法》的要求，对项目公司的公司章程、人员设置、经营管理以及财务制度等方面进行考核。如考核项目公司在管理方面的“四控制一协调”等内容；第三，合理设置考核分值和扣费金额，过高、过低都不合适，过高可能迫使项目公司通过不当手段等方式规避扣分、过低则会使考核约束失效，只有合理设置才能确保绩效考核的可执行性和约束性。

通过对PPP项目的绩效考核，可以检验PPP项目产出是否符合预期、PPP项目是否真正做到物有所值，从而可以总结提炼对类似项目产出目标界定的一般规则。建议由实施机构委托第三方实施绩效考核，财政部门协助比较妥当，因为绩效考核行为是PPP项目履约管理的一个部分。此外，我们通过对同类项目绩效考核的实证研究与分析可以总结出一般规律，从而可以制定出同类项目普通适用的“绩效考核指引”供同类项目参考使用。对于原PPP项目咨询服务商是否适合担任未来该项目绩效考核的第三方服务机构问题，我本人的建议是不宜担任为好。其主要考虑的是利害关系冲突回避原则。再有就是本人建议PPP项目合同关于绩效考核部分的约定除应当重视总结根据项目产出目标（合作合同目的）合理界定绩效考核的指标或依据外，还应当重视绩效考核程序、绩效考核产生的扣减额是否符合此例原则、以及绩效考核争议产生时快速高效与专业的争议评审机制的约定。以上意见和建议供各位与会专家参考。