【PPP模式】产业园区PPP模式开发概述与分析

产业园区PPP模式的运作结构可以表述为：园区所在政府授权园区管委会作为项目发起方，择优选择对园区建设运营有丰富经验和综合实力的社会资本，并由政府指定政府方股东与社会资本共同出资组建PPP项目公司。园区管委会与项目公司签署PPP项目合同，授权其在项目合作期内负责园区的投资、建设和运营。合作期满后，项目公司将园区资产无偿移交给政府指定的机构。该运作结构中，政府股东作为政府出资人代表，可以参与项目公司的组建以及公司章程的制定等，同时对重大事项有一票否决权，从而在园区开发过程中有效地约束社会资本的行为，保证公共安全和公共利益不受侵犯。政府方股东也将承担一定责任，减少社会资本在项目运作过程中的压力和阻力，保证园区建设的顺利推进。

1. 政府职责

在项目建设期，政府负责整个园区的开发建设的管理监督工作，建设完成后，政府设定相应的绩效考核、激励约束机制，鼓励社会资本提供更优质的服务，保证公众的社会福利。具体表现为以下三方面职责：

（1）项目建设期：负责园区规划建设用地的土地征用并形成建设用地，按照政府与社会资本约定的开发进度，及时并依法提供建设用地。制定园区基础设施和公用设施建设标准，根据需要或法律变更情况对已确定的建设标准进行修改或变更。

（2）项目运营期：制定项目运营期间运营及绩效考核标准，并根据法律法规及强制性、规范性文件，对运营标准进行变更。在遵守、符合适用法律要求的前提下，对项目公司履行合同项下的建设期及运营期的义务进行监督和检查。

（3）合作期其他情况：如果发生项目公司违约的情况，有权要求项目公司纠正违约、向项目公司收取违约金或要求赔偿损失并釆取协议规定的其他补救措施，直至提前终止协议。

2. 社会资本职责

社会资本负责投入资金全面协助政府方进行园区的建设及管理工作，并根据PPP协议约定享有相应的收益。社会资本负责的工作主要包括以下两个方面：

园区开发建设阶段，主要负责园区基础设施及公共服务设施投资、建设、运营及维护，同时根据规划要求提供公共公益设施建设工作，包括公园、绿地、广场、景观环境、河道整治等项目建设，文化、体育、教育、医疗等公共公益事业项目建设，以及上述公共公益设施的运营维护。

园区建设完成后，主要负责园区招商和运营服务：社会资本全面负责园区的产业发展服务工作，包括园区的产业定位及发展规划和战略研究，园区整体开发建设项目宣传推广，园区的招商引资工作。

对于项目的投资回报率，应考虑在整个项目合作期内，以内部收益率作为取值依据，并以此内部收益率对社会资本需取得的可用性服务费以及各项服务费收入额进行测算。根据目前的PPP项目市场情况，自有资金内部收益率的取值一般为8%-10%。社会资本所能获得的服务收入主要包括以下三方面：

1. 园区土地整理服务费

按照政府和社会资本约定的土地整理投资协议，政府应向社会资本支付土地整理费用。土地整理费用由以下两部分构成：

（1）土地整理成本：双方约定园区内相应的土地整理的支出额（包括但不限于土地征收、拆迁费用投资、农用地的复垦费用投资、与土地整理拆迁相关的各项补偿费用投资、村民拆迁安置区的建设费用投资、安置标准厂房的建设费用投资等）。

（2）土地整理服务费：按土地整理成本的一定比例计算，一般可取10%～15%。由于园区土地一经整理后，不存在运营的环节，因此可考虑分若干期由政府向社会资本支付投资成本及收益。

2. 园区运营维护服务费

园区运营服务可采取委托-运营（O&M）模式。该模式下，将园区的全部运营任务交给社会资本，并由指定机构对委托运营业绩进行考核。在该种模式下，园区内的存量公共资产所有权仍然属于政府。这种方式将社会资本成熟的园区运营理念复制到薄弱地区，能够有效提升园区的运营水平。

基于社会资本提供的园区运营服务，政府应向社会资本（项目公司）支付运营维护服务费用，每年一结。每一年的运维服务费收入总额，可参照社会资本实际发生的运维费用的一定比例计算，一般可取110%～120%。

3. 财政补贴

社会资本在园区进行了较大量的基础设施投资，若所获得的上述收益还不能使社会资本达到自有资金8%～10%的合理内部收益率要求，需要政府以财政补贴形式予以补足。

当然考虑到社会资本提供了园区招商服务，其服务费应根据入园企业在PPP项目合作期内所创造的地方留成税收收入或非税收入额另行单独核算，而不应包含在前述满足自有资金8%-10%收益率要求的各项收入或补贴中，否则起不到奖励作用。

1.  PPP模式具备的优点

（1）拓宽了融资渠道,减轻了地方政府的债务压力。工业园区建设周期长,资金需求量大,通过PPP模式吸收社会资本,减轻了债务负担,也缓解了投资风险。

（2）改革开放和市场经济中先富起来的那部分人积极地为手中资本寻找增值途径,然而风险和收益如影随形,而工业园区开发建设基本都是大手笔,又有政府从中主导,是一个比较稳妥的投资渠道。

（3）私人资本在项目前期就参与到项目中来,也可能为政府提供先进的运作和管理经验,从而提供更优的方案。

2.  PPP模式存在的问题

（1）相关法律法规制度建设滞后

尽管已经对PPP颁布了不少法规、政策,但这些法规、政策零散地见于各部委和地方规章,缺乏全局性和系统性,甚至互相矛盾,仅依靠法律效力层次较低的通知、意见或规范性文件,无法提供有效的保障。同时,部委间多头管理造成立法难。如财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的第一责任人,但根据历史沿革,发改委却是特许经营改革的第一责任人。

（2）风险分担机制不健全

工业园区开发建设周期长,参与各方关系错综复杂,风险贯穿项目全过程,投资者无疑承担着不少风险。然而由于经验不足,基本尚未形成风险共担机制,却出于招商引资、提升政绩的目的,地方政府往往给予过多承诺,如过高的投资回报率、收费标准和过长的特许经营期,甚至兜底市场风险;又或者走向另一个极端——卸包袱,即将所有责任和风险完全推给市场化主体。如中国北方某城市水厂BOT项目,政府兜底全部的运营风险,遭受巨额亏损;安然公司投资的大博电厂,政府承担了几乎所有的汇率风险和市场风险,最终导致了项目的失败。

（3）收益分配机制不成熟

由于缺乏合理定价机制以及大多未在相关协议中对私人收益列明可调整的原则性条款,导致暴利或亏损。在PPP推行初期,私人资本获得暴利的例子很多,许多地方的高速公路PPP项目即为典型案例。资本的本质是逐利,虽然当前PPP模式深受推崇,但如果无法保证获得预期的稳定收益,长此以往势必影响社会资本参与的积极性。而收益率高的项目,除非资金严重短缺,否则地方政府未必愿意让社会资本介入。

（4）传统的政府角色定位难与PPP兼容

多年来,政企合作,靠的是人际关系、领导关系,而不是靠市场、法制、契约。地方政府过于强势,与市场的界限不清,“有形之手”伸得过多、过长,合作意识、契约精神不足,导致纠纷屡屡出现。另外,财政年度预算使得工业园区开发建设的长期补贴难以保证;合同粗糙、政府换届更使得合同持续性无法保障,对拖延甚至不付款行为尚未形成有效的约束机制;当现实发生变化,后续签订补充协议时,社会资本常常处于弱势地位。

（5）PPP本身的缺点

采用PPP模式开发工业园区,牵扯的部门和主体多,运营机构复杂,每一个审批、谈判及测算过程繁琐,耗时长,直接影响决策效率,提高治理难度。工业园区开发建设完成后,以出租或出售产生的现金流归还贷款的方式,银行认可度不高。一旦不被市场认可,投资回报率低于预期,政府所承受的压力必将传导给社会资本投资者,由此产生纠纷。

（6）其他方面仍显薄弱

首先，没有与开发相配套的公开透明的招标制度,私营、外资等社会资本难与国有资本开展公平争,而保证公平的关键是让每个主体都享有监督权,但在国有资本面前,在这点上社会资本往往处于弱势地位。

同时,一旦补贴不到位或协议价格过低,极易使社会资本投资者的利益受损,导致偷工减料,影响质量,危及安全。若提高出资能力、风险承受能力等方面的要求,符合条件的社会投资者又很少。

在人才方面，PPP模式需要懂融资、法律、技术、财务的复合型人才,而这种人才民营企业往往又比较欠缺。