贾康:以PPP创新推动特色小镇项目开发建设

平台编辑：一田一镇壹方城  /  来源：贾康学术平台

（本文系贾康先生2019年3月3日在特色小镇建设项目研讨会上的发言）

尊敬的到会各位领导，各位专家，各位在场的朋友们，很荣幸能接受邀请参加今天的活动。自己作为研究者定位，想借这个机会简要谈一谈和我们会议密切相关的PPP创新问题。

刚才郭书记已经说到，在一个地方政府辖区之内，已经很看重以PPP的创新来推动我们特定的、应该说对于以后区域发展会有很大影响的特色小镇项目的开发建设。那么从全国来说，我们比较早就注意到，PPP的创新发展是中国整个现代化创新发展中一个非常重要的、值得我们高度重视、长期推进的创新事项。在这个具体发展的节奏上，是2014年开始，在国务院领导反复指导督促之下，财政部和发改委两大部门已把PPP的工作，作为创新中间的一个重中之重——各位都知道这样一个发展过程。在形成一系列的文件指导、指南等运行规则外，还有相关的机构设立、人员培训、经验交流、项目示范、项目库的发展等等。在此基础之上，前面一段时间我们也注意到，管理部门更加强调怎样防范风险，结合中央强调的防范风险是攻坚战之一，在具体工作中，在一些地方同志的印象上，似乎对于PPP要调整为尽可能的谨慎，甚至有的地方同志跟我说，是不是PPP要叫停？

那么PPP的发展在可持续发展的路径上，我想借这机会非常简要地谈一下自己的一个观察：国际上有经验、中国也已经积累了一定经验的这个PPP，它实际上是一个综合的广义概念。下面具体的模式大家都知道，比较容易为人们所理解的是BOT，衍生出来有TOT、ROT、BOOT等等，其实还有各种各样可以给出一个初步总结的广义概念下的模式。比如我一直认为，BT应该包括在广义的PPP里面，只不过它有它的特殊性，它没有运营期而已，是吧？它同样是把政府想做、但原来一时做不成的事让它能做成；政府以自己的分期付款、也就是政府按揭的方式，得以完成整个资金运用中间的这个全流程，是和政府体外的企业、社会资本合作，让企业垫资，把想做的事情提前做出来，而且能通过机制的创新，保证它有比较高的绩效水平。但是BT确实容易造成没有运营期这方面产生的偏颇，给人感觉是容易走过头以后，形成债务风险的过大化，但并不能否定BT这个概念是特定场景中的可选项。中国实际运行过程中间，我感觉除了前面说到的那些概念之外，还有一个在PPP的各种模式选择里，非常容易成为兴奋点的“连片开发”概念。国际上有这方面的初步概念总结，但是从来没有在国际上听说这个连片开发可以成为PPP的一大热点，但在中国它却合乎中国特殊情况，很显然，容易成为相关伙伴各方如果形成共识以后，推动局面进入超常规发展的一个主要形式。

那么作为我个人的观点参加讨论，在这里面想提一个和前面提到特别看重的连片开发相关的认识：我听到有这样一种说法，在PPP的建设过程中间，可以看清楚的一个一个的项目，比如说道路、绿化、教育、医疗、污水处理等等，每一个项目本身怎么样产生现金流，或者怎样选取它的特定模式（是政府付费，还是政府付费为主，还是使用者付费为主等等），单个说可以清晰界定，而这些项目如果放在一起，有它们的不相关性，那么就不能够放在一起，处理为一个PPP的项目概念。但这恰恰是跟我前面所说到的“连片开发”相矛盾的。我认为，这个“不相关”的概念，需要把它看作是一个陈旧的、应在理论联系实际的角度上说清楚、在实际生活中间非常值得讨论而后有所突破的问题。因为连片首先是在地理概念上合在一起的打包。一个连片开发的项目，如固安，是若干平方公里之内所有的项目，除了它的产业集群，所有想到的在这范围之内要匹配的宜居城市建设、交通基础设施、绿化带、各种类型的住房、医院、学校，等等，无所不包，也通通放在这个连片开发方案里边，构成其“产业新城建设和运营”的综合概念。地理连片范围内的事项，无一遗漏，这就叫“连片开发”，所有事项都像布棋子一样放到棋盘上，打成一个包。

那么其中一个一个的这些不同类的项目，它们相关不相关呢？显然是相关的，不能认为在这个时候是不相关的。正是因为有一个地理、物理空间概念上联通的连片开发打包，才把这里边的一些我们过去不能够发挥的潜力空间打开了，是吧？高高低低、“肥瘦不同”、多多少少可以得到使用者付费支持的项目，也包括一部分纯公益基础设施，在一起形成一个综合型的互相般配或者匹配，就把很多原来政府想做的、老百姓受益的，但是做不出来的事情，变成做得出来，而且可以保证总体的综合绩效提升，可以更有效地防范它们相关的风险因素。

这就是创新模式的作用。我们已经提到的PPP“1+1+1＞3”，就是把政府、企业、专业机构的比较优势结合在一起，找到这个创新机制带来的潜力，把潜力从潜在状态挖掘出来，变成实际发挥作用状态的可行制度建设因素。

这个制度建设在打包的形式上，如果我们再把它推开，一个值得探讨的是，极而言之，其中部分内容未必一定要物理连通。如果在一个地方政府辖区之内，某一些项目，和另外在物理上不联通、可以称为“飞地”式的一个项目，合在一起能不能打包？

我跟有的地方同志讨论过，我认为可以。比如说，有地方领导跟我说，我特别关心的是本辖区之内乡村振兴建设，必须是“要想富先修路”，边角的这个山区啊，早就说希望能够建成一条硬路面道路，把中心区域连通到这个欠发达的山区，这条路怎么建？我没有钱，也没有任何可能性找到钱来支持我，有没有可能做成PPP？我说，那么唯一的可能性就是把它找到合适的包打进去。这条路怎么打包？跟这个辖区之内其他的项目，特定情况下是有可能打成包的：比如要建职业学校、要建医院，未来的现金流通过专业的测算以后，再配上政府可行性缺口补贴，就可能在一个合理设计的建设与运营周期里边，捎带着把这个建设山区道路的项目，包在通盘的PPP全生命周期里了——政府就解决了想做的事怎么做出来的问题，而且如处理得好，风险可控，老百姓受惠，区域发展中间便解决了一个瓶颈问题。

当然这个事情不能一概而论，都得具体设计。所以在我的概念上，包括物理连通的打包和“飞地”式并不一定追求直观物理连通的打包，都是可以在PPP的概念里包容的，都是值得我们看重的。但是现在据我初步的了解，地方领导层和有关部门已经非常看重的特色小镇建设，也就是一个比较容易讨论的、在一个若干平方公里范围内很清晰的物理空间连通的连片开发项目。如果处理得好，当然是在我们争取新一轮高质量发展过程中间，非常值得抓住不放把它落到实处、让它能够发挥我们意想中推进作用的重点项目。

这种项目的开发，从原则上我再说一点看法，就是必须顺应管理部门的要求，防范风险，规范发展。那么什么叫规范？我觉得是三个关键词。第一是法治化，已经有的所有跟PPP相关的法律文件（中国的红头文件是法规体系里的组成部分），我们都不违反，这就叫法治化。第二，阳光化，信息应该尽可能充分披露，像我们今天是多方的不同身份的人在场，大家一起讨论具体项目时，这就有一个阳光化的特征，在一些相关的事项上，还可以听取更多的专家意见和听取民意信息，尽可能地阳光化，它的好处就是更有利于集思广益和尽可能防止一些可能失误，这也是规范化的一个非常重要的内容，实际上隐含着中国以后的科学决策要结合民主化、科学化的制度建设因素。第三个关键词就是专业化，我们政府的、企业的、相关专业团队的人，大家一起在专业化的这个取向上，来务实讨论项目的方案设计怎么样尽可能符合专业的高水平，这是大家一起努力要做好的事情。这三个关键词的结合，我认为就是规范化了。管理部门批评的假PPP、伪PPP，从来没给出定义，什么叫假，什么是伪，什么是真？我的概念就是这三个关键词合在一起就是真PPP，这个真PPP是应给出创新空间的，PPP的具体模式是可以调整和在敞口概念下更趋丰富的。

那么全流程上，操作上，我觉得操作点都已经清楚，一开始可研是必须做的，可研以后的物有所值评价、财政承受能力论证也都是必须跟着要完成的。在可能情况之下进入到比较关键的过程中，就是政府和有意愿的合作伙伴，要慎重、全面磋商合同文本，这个合同文本要尽量覆盖一切可能因素，留下未尽事宜因素，也要明确以后怎么解决。风险分担方案在这里边要具体化，几十个风险因素要一一说清楚，一旦出现时怎么样承担，是哪一方承担，或者怎么样共同承担，共同承担的具体操作如何约定，能想到的统统写入合同，这就是我们可做的签约前所有的事情。

在地方层面，我有一个观点，顺便说一下。我认为，一般公共支出10%的这个财政承受能力、这个必须遵守的规则旁边，其实有一个机动空间。我们是分级财政——分级财政的地方层面，还有整个预算体系里边的基金预算。在财政部的业务管理部门环节上，我听到他们非常明确表态，从来没有说地方基金预算里边合规可用的活钱，不能去支持地方的PPP项目建设。但是很多地方同志，也是可以理解地心存疑虑：你不正面告诉我这个事情有文件依据，我就不敢动。从PPP它的原理来说，地方在自己可以运用的财力范围之内，当然可以通过规范的预算程序，调动基金预算里边的可用财力，去支持自己配合地方发展战略的PPP项目，这从原理上说没有任何障碍。这个我观点我顺便说一下。

这些是很不成熟的一些看法，请各位批评指正，谢谢大家！

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