PPP项目中社会资本方股权转让相关问题的分析

目前，在PPP项目的推进过程中，社会资本方股权转让的需求逐渐显现。而纵观现有PPP项目合同中关于社会资本股权转让的条款，大多数仅就“锁定期限、政府方事先审核权以及受让方资质要求”三个方面做出概括性的约定，或以“不允许进行股权转让”一语代过，很少有针对股权转让的不同情形做出具体实操性的约定。这在一方面违背了发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中要求为社会资本提供多元化、规范化、市场化退出渠道的要求，另一方面导致在实务操作中面临项目股权能否转让以及如何转让的问题时存在较大的争议。针对此，笔者结合实务中的操作经验，在现有法律法规和政策性文件的框架下，尝试对该问题进行简单的分析和探讨。

对于政府方而言，一方面基础设施和公用事业关乎国家安全和社会公共利益，在项目采购阶段，政府方通过公开竞争的程序选择了“心仪”的社会资本，看重的就是其强大的融资能力、技术水平、建设及运营经验。一旦发生社会资本股权转让，直接影响的就是项目公司的稳定性，进而可能引发社会资本违约，威胁公共产品和服务的持续有效供给，因此政府方希望通过“股权锁定期”的设置实现对股权转让的限制。另一方面为了防止后期法律、政策和市场环境变化对股权转让的不可控影响，提高政府对股权转让行为和结果的控制，政府方往往将其事先书面同意作为股权可转让的前提条件。

对于社会资本而言，一方面PPP项目的合作周期较长，任何一家社会投资企业都无法做到在长达十年甚至数十年的时间内从事某一主业而不进行发展战略调整或股权变更；另一方面作为直接的投资主体，其在乎的不仅仅是大把的真金白银投入，更关心“钱怎么出”的问题，允许自由转让股权，可以增加资本的灵活性和融资吸引力，进而有利于社会资本更好地实现投资收益，故社会资本并不希望其自由转让股权的权利受到限制。

（1）如何确定适当的股权变更范围？

笔者认为有两种思路可供选择：一是根据项目本身的具体情况来定，分析项目是侧重于建设还是运营。比如对于存量、医院及特色小镇类的项目，偏重于后期运营，重视的是运营阶段优质产业、医疗技术及配套服务的引进和导入，那么我们就可以要求运营方社会资本最多可以转让50%股权，建设方及财务投资人则可以转让所持有的70%甚至100%的股权。相反对于诸如开闭和体育馆这种对建设技术或工艺要求较高或者对项目建设时效性有特殊要求的项目，为了保证建设的顺利完工，可以要求建设方最多可以转让30%的股权，运营方或财务投资人则可适当放宽。二是根据社会资本的具体情况，分别设置股权转让的比例，比如财务投资人最多可以转让所持有股权的100%，建设方最多可以转让70%，运营方最多可以转让50%。

（2）如何合理设置股权锁定期的期限？

首先明确本文所探讨的股权转让是在项目合同已经签署、项目公司已经成立的情况下，招标阶段已结束。即便是通过全部股权转让实现退出的，笔者倾向性认为根据PPP项目合同的约定，适用合同法及公司法的相关规定即可，只是政府方在同意变更时应重点审查变更的股东的身份与资质。

回归到问题本身，根据上文可知，目前常规的做法是“建设期+运营期前两年”，这样设置的初衷是为了避免招标公平性的瑕疵和保证项目公司的稳定性，但是却忽视了如何保证项目顺利开展的问题。在锁定期期限的设置上，应当根据项目本身的情况及与潜在社会资本的前期沟通情况，进行合理规划。比如经政府批准，确因项目融资需要，在有利于项目建设和运营的前提下，在PPP项目合同中对股权锁定期机制进行灵活处理，可以被允许。同时，还可考虑根据社会资本方在项目实施过程中承担的不同角色设置不同的转让条件，如某一社会资本方在项目中的角色主要是解决项目融资，在项目融资完成后，应同意其进行股权转让；对于重运营的项目，某一社会资本方在项目中的角色主要是解决项目建设，在项目建设任务完成后也可以被允许退出。总之，只要不影响公共利益、有利于项目运营和公共服务提供，转让、退出的机制设置应给予充分的自由。

（3）政府的监管应当如何体现？

目前政府对项目公司股权变更的监管主要体现在PPP项目合同中政府单方审核权，一般“实施机构报本级人民政府同意”会被作为社会资本股权转让和退出安排的前提条件，这种权利的设置是基于政府方公共利益监督者的身份，鉴于公共利益的边界尚无定论，这种单方审核权的行使在实务操作中就存在很大的不确定性，增加了社会资本的风险。

笔者认为对于政府方而言，真正要达到监管的目的，将股权转让的负面影响降到最低，应当通过示范案例的搜集，积极探索地方经验，着力于构建专门的PPP项目资产交易市场和股权转让系统，为社会资本股权转让和退出扩宽优质通道，将监管制度化、规范化、透明化。只有这样整个PPP项目的运作才能真正实现进退有序，公共产品和服务的提供才能持续高效。