PPP资格预审程序见于财政部2014年12月底发布的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号，以下简称“215号文”），其目的是为了验证PPP项目采购能否吸引3家以上的社会资本参与，以实现充分竞争。这在PPP发展初期，对规范采购程序具有一定的积极意义。然而，从当下的实践情况看，资格预审政策效应的利弊权衡已与最初有了很大变化。
不同文件政策导向的不一致，使PPP项目强制资格预审存在执行困惑
这种困惑主要体现在两个层面，其一就是财政部2014年11月底发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，以下简称“113号文”）与215号文的政策导向不一致。
113号文第十三条规定，项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。可见，其思路是未将资格预审作为PPP项目采购的强制性程序，而是主张因项目不同予以考虑选择。215号文则明确将资格预审作为PPP项目采购的必须环节。其第五条规定，PPP项目采购应当实行资格预审。
215号文与113号文法律位阶相同，均属于部委的规范性文件，其法律效力是一样的。《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”换而言之，《立法法》的新法优于旧法原则只规范到规章以上层级的法律法规。同处于部委规范性文件层级的113号和215号文件，不能直接适用《立法法》的新法优于旧法原则，两个文件的不同规定具有同等效力。当然，由于113号文现已失效，且没有新规出台弥补其空白，所以PPP项目采购目前只能按照215号文要求强制资格预审。
实践的发展，使强制性资格预审已不再是验证社会资本响应程度的最优解
2015年12月底，财政部发布《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号），将物有所值的理念引入PPP项目操作层面。该文件在定性评价指标中设置了潜在竞争程度指标，主要用来考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。在笔者看来，如果在物有所值评价环节认真对潜在竞争程度作了定性评价，之后再在采购阶段使用资格预审来验证竞争情况，单从程序设置上看显然谨慎有余。
资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日的硬性要求，使这部分时间无法压缩。资格预审也无法保证在正式进入采购环节后，社会资本不会因退出而导致有效供应商不足3家。从理论上讲，强制性资格预审让未参加预审的潜在社会资本，即便有兴趣也无法在发布采购公告环节参与采购。
而从实践层面看，PPP项目的资格预审文件并不都是非常复杂的。按照215号文的规定，资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点，再加上资格预审的通过标准，几乎构成了资格预审文件的主体内容。根据项目情况，采用合格制或简单评分制进行预审的项目，一般可考虑将资格预审内容并入采购文件的资质设置，这样能节约社会资本购买预审文件的资金，减少采购代理机构的预审文件制作成本。
基于以上分析和思考，笔者建议，在现阶段，可考虑不把强制性资格预审作为PPP项目采购的一个必备环节，把主动权“放”给实施机构和采购代理机构未尝不可。
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