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3月8日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》使得一度低迷的PPP行业迎来了暖风，文件规范了PPP项目的条件及PPP项目库管理，积极鼓励民资和外资参与到PPP项目中，构建健康规范的PPP发展体系。根据财政部金融司有关负责人的披露，截止3月份，全国2519个已实施PPP项目的行政区域，已有1144个行政区域的PPP项目财政支出责任占比超过5%。在PPP如此火爆的市场情形下，让我们先理清那么何为PPP项目？PPP项目的融资方式有哪些，这些融资方式与项目的融资又存在什么区别？
一、PPP项目的本源
根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设计及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”其实PPP项目的本源，总结一句话就是“通过政企合作，实现资源的最优配置”。
PPP项目以实现资源的最优配置为最终目标，通过向社会融资盘活社会资金，减轻政府机构在基础设施建设及公共服务领域的资金压力。融资是标志着一个PPP项目是否成功的最基本因素，然而PPP项目的融资有哪些方式？
二、PPP项目融资方式
与一般的项目融资一样，PPP项目融资也可以划分为股权融资与债权融资两大板块。具体可以分为6种方式：
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银行业金融机构融资
商业银行参与PPP项目投融资的方式主要分为两类：一类是商业银行通过PPP项目公司的固定资产进行担保贷款融资或者通过银团的增信进行信用贷款融资；另一类则是银行通过发行理财产品的方式募集资金，通过委托贷款或者信托计划、资管计划等形式为PPP提供融资。
我们多数见的银行业金融机构融资是指商业银行参与PPP融资，但还有一种融资方式是政策性银行参与PPP项目的投融资。政策性银行是由政府设立的，不以盈利为目的，专门配合政府的政策需求，在特定的领域直接或间接从事政策性融资活动的机构。目前我国的政策性银行为国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。根据《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号）要求开发银行要充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP项目融资渠道。
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保险融资
根据《保险资金间接投资基础设施管理办法》（保监会令2016年2号）第十条规定，投资计划可以采用债权、股权、物权及其他可行方式投资基础设施项目。实践中，保险资金通过股权投资PPP项目公司，通常是通过信托计划、资管计划、私募基金等方式间接投资到规模较大的基础设施建设项目中；通过债权投资的方式则是通过基础设施债权投资计划或者通过认购公开发行的公司债、企业债、ABS份额等，而这种方式保险企业需要SPV公司或者股东的增信达到AAA级别或者提供担保。
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债券融资
根据2017年国家发展改革委办公厅印发的《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》（发改办财金[2017]730号），PPP专项债券是指，由PPP项目公司或社会资本方通过发行募集资金投资于特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。目前，国家重点支持能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。
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资管计划
《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发[2018]106号）规定资产管理业务只是银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构、金融资产投资公司等金融机构接受投资者委托，对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务。由于该规定的出台禁止了期限错配、多层嵌套、明股实债、刚性兑付的操作，导致资管计划无法适应PPP项目投资期限长、流动性差的需求，所以目前各金融机构的资管计划投资PPP项目处于停滞状态。
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资产证券化
《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资[2016]2698号）及《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金[2017]55号）鼓励PPP项目的SPV公司及股东、发起人都可以用自身现金流、潜在收益权进行资产证券化。2017年10月19日，沪、深交易所及报价系统分别发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券挂牌条件指南》，使得PPP项目资产证券化具有了可操作性。目前，所发行的PPP项目的资产证券化产品的底层资产主要以收益权为主，类型单一。
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私募基金
2014年12月《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）六（四）指出，鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。目前，私募基金是PPP项目融资中最灵活的一种方式，也是现实中PPP项目融资出现的最多的一种方式，且城市发展基金、政府引导基金、PPP母子基金则为市场上PPP项目的主力军。
目前，我国的PPP项目已经过了五年的爆发式增长，呈现出了资金需求量大、投资周期长、运营期限长、投资回报率低、交易结构复杂、退出渠道不成熟等特点，显示出了与其他股权投融资、债券投融资不同的特点。本文作者结合实际情况，对目前PPP项目投融资特点予以了总结。
三、PPP项目投融资特点
1.PPP项目结构复杂
PPP融资组合多元化意味着PPP项目融资涉及的融资手段多、金融主体多元化。一般PPP项目最小的是几个亿，通常是10亿、百亿的的投入，这对于社会资本来说很难通过一种手段完成。因此需要使用债权融资+股权融资的模式，也就是说银行贷款、银行理财、私募基金、资管计划、债权融资、信托计划、融资租赁、资产证券化多种或者全部的组合。
2.PPP项目投融资生命周期长
PPP项目的最长期限可能达到30年，在周期漫长的PPP项目中，任何一种金融工具几乎都无法伴随PPP项目的一生，因此会出现金融工具错配、分阶段融资的现象，从而覆盖PPP项目的整个运营期限。
3.PPP项目投融资资金规模需求大
PPP项目的底层设施是基础设施及公共服务设施，政府在其中发挥着不可或缺的作用。然而，目前国家财政预算内资金远远不能满足底层设施投资的飞速发展，从而引入民间资本形成了PPP项目，因此单个PPP项目具有资金需求量大的特点。
4.PPP项目投融资存在风险因素多
PPP项目参与的主体多，主体的抗风险能力标志着PPP项目的风险承受力；且不同的PPP项目，因为运营方式差异，例如政府付费项目与使用者付费项目，对投融资风险影响差异性很大；亦由于PPP项目投资周期长、资金缺口大，从项目评估、立项、设计、建设、运营、移交等每个环节都存在着各种各样的风险，因此PPP项目投资风险影响因素也繁杂。
虽然PPP项目依然是热点话题，但由于PPP项目投融资的这些特点不符合社会资本与金融机构短期逐利、追求高回报、风控严格的特性，故PPP项目依然面临着投融资的困局。
四、作者对PPP项目融资的建议
1.社会资本转变思路，创新融资渠道
本文建议社会资本转变追求短期工程利润的思路，注重长期稳定的股权投资收益，加强SPV公司的管理，尤其是前期论证评估、优中选优、风险管理方面加强管理。其次应当加强与金融机构的密切合作，在项目决策前就引入金融机构考虑项目的融资安排，创新融资渠道、增信措施及再融资、资产证券化等方式。
2.金融机构创新业务模式
本文建议金融机构可以从项目前端提供融资顾问、财务顾问的服务，在PPP项目策划、融资方案设计、风险控制、可融资行评估等方面提供服务，创新融资工具，联合运用银行贷款、企业债券、公司债券、基金、资产证券化等多种融资模式，既可以作为社会资本直接参与投资也可以作为资金提供方，在选择优质客户的同时支持企业产融结合、共享长期投资收益，创新融资业务模式。
3.政府部门推进立法、财政、金融、监管等政策支持
施行《关于金融机构资产管理业务的指导意见》后，PPP融资中常用的期限错配、明股实债、多层嵌套等模式受到严重重创，本文作者建议，政府部门在提倡PPP项目的同时，应当在立法、财政、金融、监管等多角度为社会资本融资提供多种政策的扶持，以刺激社会资本参与PPP项目的热忱。
下期，盈熙工程律师团队的伙伴们将继续与大家探讨和分享建设工程项目工人工资的相关问题。
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