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作者简介：
夏勤 龙元建设集团控制子公司杭州城投建设有限公司
摘要：本人担任某PPP项目公司总经理一职，经过多年的实践管理，结合众多项目（涉及市政园林、房建、交通水利等专业领域）实际情况进行深入调研，总结归纳了PPP项目在建设过程中遇到的若干重难点问题，并进行分析和研究，希望为大家提供参考。
关键词：PPP项目建设过程难点解析
一、PPP项目建设管理现状
PPP改革推行四年以来，在各方面取得了飞速的发展。截止2018年12月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台收录管理库8654个，投资额13.2万亿元。落地项目累计4691个，落地率54.2%，投资额7.2万亿元。开工项目累计2237个，开工率47.7%，投资额3.2万亿元。根据行业类别，管理库累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别是3381个、1236个、827个。累计投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发项目，分别是4.0万亿元、3.8万亿元、1.8万亿元。
除启动早、工期短的项目已完工外，更多的项目尚处于启动初期或建设中期。很多专家把注意力放在与PPP项目有关的新政策、市场发展趋势、落地情况、入库合规性等方面。但从建设管理者的角度来说，如何能稳健有序的将这2237个已开工的项目建设完成、竣工验收及投入运营，则需要投入更多的精力，也将面临更多纷繁复杂的问题。
二、建设期间存在的重难点问题
通过调研，有几类问题出现的频率比较高，详见下表：
三、分析、阐述问题产生的原因及对项目建设的影响
A、整体或子项的前期手续不齐全
产生的原因：1、为完成上级的考核任务，项目急于落地或动工，导致整体的前期工作准备不充分；2、前期手续责权不清晰；3、社会资本难以入乡随俗，前期手续流程不清等。[l2]
不良影响：1、整体或子项的施工许可证难以及时取得，导致项目不能有序开工；2、整体或子项的融资资料不齐全，导致银行授信困难、融资合同无法签订、贷款迟迟不能落地，增加各投资方的资金负担，甚至出现资金链断裂、工地停工等一系列恶性循环。
成功化解的案例一：某PPP项目，社会资本方联合实施机构对后续子项的前期手续进行全面梳理，双方及时组织召开动员会，明确责任人、任务分工、时限要求、配合单位。通过全员参与、特事特办，最终快速办理完有关手续，确保项目进展顺畅。
成功化解的案例二：某PPP项目，因部分子项的初步设计变化导致整体概算出现调整。社会资本方联合实施机构及时将两论、各类批复、入库信息及附件更新调整，保证该项目的手续资料前后一致，为后续融资及项目顺利实施打下良好基础。
遇到个别子项目的前期手续难以办理时，在确保项目自身问题已解决的情况下，建议社会资本方同实施机构向更高级政府部门汇报，获得其理解与支持，必要时联合向融资部门出具有效证明，积极打开局面。若存在确实无法办理的前期手续，应正视项目实施条件尚不成熟这一问题，不建议仓促进入实施阶段。
B、征迁腾地不到位
产生的原因：1、项目急于动工，征迁资金待社会资本方进场后支付；2、征迁工作启动慢、重视不够，未及时成立高效的征迁指挥部；3、签订征迁合同后，社会资本方或实施机构未能及时补偿，或者补偿后未及时腾地；4、腾地后的清理工作分工不明确。
不良影响：1、工程无法动工、产值低，或者腾出的工作面不成气候、无法打开局面大干；2、前期费用支付过多、在总投中所占比例偏大，导致整个投资模型出现不良倾斜；3、影响工期，容易造成工期违约或索赔，导致各方管理成本增加。
成功化解的案例一：某PPP项目，社会资本方在合同中明确合理的征迁费用上限值、支付节点、计息条款，严格控制征迁的资金投入。同时，社会资本方与实施机构成立的拆迁指挥部紧密对接，将施工现场存在的困难逐一上图，明确腾地时间。根据合同，双方定期确认征迁资金的支付时间及金额、计息金额。
对于征迁工作确实对工程有较大影响的，建议社会资本方与实施机构实事求是，根据现场条件投入适当工作量，切忌盲目投入，以免增加不必要成本。
产生的原因：1、设计单位进度偏慢、甚至将设计任务再次分包，推卸责任；2、设计单位未根据概算限额和实际情况设计，设计成果不具有参考价值，不得不反复更改；3、社会资本方、实施机构和设计单位未能实现有效沟通、实时对接。
不良影响：1、施工单位进场后无法动工，或者施工部分后无法延续流水作业，造成窝工、停工；2、图纸滞后导致审图、编审预算进度滞后，总工期无法保障，各方容易陷入扯皮、索赔的僵局。
成功化解的案例一：某PPP项目，在实施机构与设计方双方已签订合同却未出图纸的情况下，社会资本方首先根据PPP合同，与实施机构、设计单位签订三方协议，积极参与到图纸设计过程中，多方共同严格把控设计工作，从而有效提高了出图效率和图纸质量。
建议：1、严格要求设计单位限额设计，严格控制总投；2、委派专员，有效上传下达，实时监督图纸进度，核对图纸内容，降低图纸返工率，保证出图效率。
D、建设费用不明晰
产生的原因：1、概、预算编制不完整；2、各方造价知识水平不对称；[l3] 3、不合理的费用摊销。
不良影响：1、各方未制定合理开支计划，盲目开支，导致超概；2、社会资本方与实施机构缺乏沟通，未能提前明确各方开支范围，对已存在开支双方没有及时确认，最终互相推诿扯皮，影响总投控制。
成功化解的案例一：某PPP项目，概算遗漏了部分建设项目，社会资本方和实施机构互相理解，共同努力，重新立项，向财政争取漏项资金，确保项目完整落地。
工程总投资构成复杂，出现费用不明晰的情况着实很多，只有把合同、造价知识、工程惯例研究透彻，各方互相理解，顾全大局，才能做到规范合理，避免“想当然”、“拍脑袋”的决定。
E、财办金〔2017〕92号文等政策导向影响融资环境
产生的原因：财办金〔2017〕92号《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》的下发，通过提高新项目入库标准、集中清理已入库项目使得PPP市场更加规范。但另一方面，由于部分金融机构对正在、以及有待合作的PPP项目认识不全面、信心不足、风险难以评估。
不良影响：1、金融机构对PPP项目无信心，不敢、不愿合作，融资环境不乐观；2、导致社会资本方融资渠道变窄、资金压力增加，影响融资进度从而耽误工程建设。
成功化解的案例一：某PPP项目，本着“打铁还需自身硬”的精神，通过自查（规范、完善自身资料），加强与金融机构沟通、合理解释，增强金融机构的信任和对该项目的信心，最终顺利办理授信并签订合同。
建议：对于合规性存在硬伤的项目，长痛不如短痛，应尽早整改规范或及时清理出库，以免造成后续的麻烦和更大的损失。随着2018年整个PPP行业的整顿和规范，目前市场已逐步回暖，越来越多的PPP项目利好文件及制度正在出台。
F、实施机构与社会资本方对PPP的认知度偏低等
产生的原因：1、面对突出其来、短短几年时间在我国全面铺开的PPP合作模式，实施机构与社会资本方对相关知识掌握的不全面，比如实施机构仍然把社会资本方等同于传统垫资的总承包方看待、社会资本方与实施机构难以沟通等，双方平等、友好、合作的观念难以形成。
不良影响：双方互相解释沟通工作量大且成效低，影响项目正常推进。
成功化解的案例一：某PPP项目，组织各方到类似项目学习，并请专家到项目所在地进行授课培训，大大提高了各方信任度、理解度与放心度，为后续友好合作打下了基础。具体工作中，社会资本方也可以将其他项目的操作办法、好的经验拿出来共同学习，也有助于政府实施同构作出合理的判断。
由于在实施过程中涉及到的事情极多，难免出现实施机构与社会资本方不能一次性达成一致、或者责权不对等的事情，这时候建议大家认真对待每一件事，相互理解与配合，只要本着“一切为了项目”的原则，总能找到合理的切入点与平衡点。
四、如何从根本上解决建设过程中的常见问题
结合上章节的详细分晰，简单总结如下：
A、前期手续方面：全面梳理、齐心协力
B、征迁腾地方面：统筹考虑、合理投入
C、施工图纸方面：设计先行、全面限额
D、费用归纳方面：共同学习、规范操作
E、规范入库方面：严按政策、自身过硬
F、认知协作方面：平等合作、良性沟通
此外，在建设过程中，合同是实施机构和社会资本方合作的基础，是双方权利义务的明确、也是最重要的依据。工程建设的过程，也是合同履约的过程。很多问题都能在合同中得到回答，所以，建议实施机构和社会资本方认真、仔细的研读合同，对于理解有歧义的内容，及时与谈判当事人、咨询公司达成一致，有必要时，出具备忘录或补充协议或解释，确保理解一致，使合同更好的发挥规范行为的作用。
结束语
PPP改革推行虽然已有五年，但工程建设、以及后续运营的道路还很漫长。相信在各方建设者的共同努力下，已在全国撒播的PPP种子，一定能遍地开花、硕果累累。
参考文献：1、部分数据引用自财政部PPP中心“道PPP”微信公众号内文章。
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