能不能使用、如何使用政府性基金的几点思索
我国《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，城镇化不仅是我国内需的最大潜力之所在，而且是加快产业转型升级的重要抓手，是中国现代化的必由之路。中国的新型城镇化之所以“新”，根本原因在于改革，在于机制和动力不同于传统的城镇化。上述规划明确指出：“市场主导，政府引导”的机制体制改革（特别是财税体制和投融资体制）是中国城镇化的动力源泉，要使城镇化成为“市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程”，为此要“放开市场准入，广泛吸引社会资本，采取更具针对性的政府和社会资本合作模式（PPP），建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制，主导新型城镇化建设和运营”。
城镇，作为现代化进程中最重要的载体之一，创造了超过60%的世界经济活动总量，成为了全球经济发展的最强大引擎。从生产力的空间布局和发展格局上来看，我国已经明确提出了新型城镇化建设、乡村振兴和城乡融合发展三大国家战略，其中新型城镇化建设是重点和主战场，乡村振兴是基础，城乡融合发展是关键。片区综合开发广泛存在于城镇、城乡结合部及乡村，一般以明确甚至封闭的片区空间为基础，以土地的综合开发利用为重要条件，把机构化的合作内容与市场化的机制相结合，政府主导、企业主体，整体外包市场化运作，滚动实施，综合开发，打造城乡综合载体、平台或者功能体，显著的不同于单体或者组合的PPP项目。
2019年3月8日财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“10号文”）明确规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。目前，关于PPP项目能不能使用基金、如何使用基金、使用基金是否会导致违规追责，成为热点和痛点，妨碍了PPP项目的正常运作和有效管理。
此前，片区综合开发PPP项目以土地的综合开发利用为基础，往往较多的涉及基金的使用，10号文对此类项目的影响巨大，甚至关乎其生死存亡。目前，从管理、公开意见和实操的角度来看，片区综合开发项目似乎被10号文一纸文件排除在了PPP之外。
争议或者沉默都是短暂的，任何主观的判断最终都将被现实特别是市场，证实或者证伪。现将10号文背景下片区综合开发PPP项目所面临基金使用相关问题的一些思考，简要记录如下，以期抛砖引玉。
一、几个基本前提和逻辑原点
有人说，目前最先进和成熟的创新性片区综合开发PPP项目是有原理和逻辑的，就像一门哲学。哲学就是要探根溯源，就是否定之否定，不断的优化升级，因为这世界唯一不变的就是变化，识时务者为俊杰。
笔者认为，片区综合开发PPP符合中国国情，是中国特定历史时期的标签；片区综合开发PPP项目对土地的综合开发利用，不同于传统的土地财政，与目前高压态势下的地方政府债务之间的关系亟需厘清；从法律和政策本身来看，目前并无全面禁止基金用于PPP项目的规定，专项债与PPP作为两种不同的市场化融资手段，并不矛盾，相反可以有机融合、相得益彰。
上述几个问题是探究片区综合开发PPP项目基金使用问题的基本前提和逻辑原点。这些较远的背景性的存在潜在的含义是：片区综合开发PPP项目有其历史必然性，特定类型的片区综合开发PPP项目使用基金不但是合规和科学的，而且是经济和合理的，这与中国目前的形势及其所面临的问题有关。
除了理性的辨析以外，做人做事，都还是需要情怀的。笔者认为，片区综合开发PPP项目是一把改革的钥匙，有助于解决中国高质量发展的难题。
（一）中国“发展中国家”的国情，客观上需要片区综合开发PPP项目。
中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希指出，中国与发达国家PPP的国情不同。“发达国家有发达国家的背景，发达国家是在城市化已经完成的情况下搞他们的PPP。我们国家是在城市化过程之中，大量农村人口市民化的大背景下搞的政社合作，背景不一样，产生的需求也会不一样。我们对政社合作的理解，长期聚焦于项目，从微观的角度理解，政社合作似乎就是指某个具体项目，变成了基于项目的合作。事实上，业界也涌现出一些开发性的政社合作，就是片区综合开发，这种政府和社会资本合作，是在我国城市化快速推进的背景下产生的。国外为什么没有？因为国外城市化已经完成了。而我国的城市化正在快速发展之中。这样就产生了不同于国外发达国家的政府和社会资本合作的新模式，所以我们要根据中国实际，积极摸索创新。”（《正确理解政府和社会资本合作的概念和本质》，发表于《政府采购与PPP评论》2018年第四辑）。
如上所述，力的布局和发展，从空间格局上来看，逐渐形成了新型城镇化建设、乡村振兴、城乡融合发展三大战略。无论是在城镇、乡村、还是城乡结合部，都有大量的片区开发项目形态，如产业新城、产业园区、田园综合体等，其中不少项目采用了PPP模式。根据财政部PPP项目综合信息平台记录，截止2019年一季度末，城镇综合开发PPP项目数量总计达561个，其中相当一部分为片区综合开发PPP项目；特别是2017年11月10日财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92文）出台、PPP“刮骨疗毒”进入寒冬之后的最近一年多的时间，新增项目数302个，可谓逆势崛起。其它乡村振兴、城乡融合发展片区综合开发PPP项目也不在少数。
故此，片区综合开发PPP项目是实践中产生的、符合中国国情项目的一种项目实施模式，这是不以人的意志为转移的历史事实，甚至可以说是时代的标签。片区综合开发PPP项目不是生和死的问题，而是怎么健康发展、更好的发挥功能和价值的问题。
这是探讨问题的基本大前提、历史大视角。
（二）负债发展模式与防范地方政府债务风险。
PPP是党中央、国务院作出的一项重大改革决策部署，因地方政府债务而生，却因不规范运作存在异化为地方政府新的融资工具的风险和隐患。
中国过去几十年的大发展，是建立在投资拉动的基础之上的。发展才是硬道理；然而，1994年分税制改革后，我国财权向中央政府倾斜，而事权向地方政府下沉，特别是08年金融危机后，随着投资不断扩大，地方政府财权与事权不匹配的矛盾日渐突出，地方政府债务迅速膨胀。央行与银监会在2009年3月份联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》指出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，此后地方政府假借融资平台举债膨胀。2014年此轮PPP爆发之前，从10年底到13年底，地方政府直接债务从6.7万亿暴增到15.4万亿，短短三年增长了2.3倍，这是非常惊人的。而地方政府的隐性债务，目前虽然没有准确数据，但一般认为保守估计应在显性债务（截止2018年末为18.39万亿）的2倍左右。
图一：2010-2014年地方政府债务构成
2014年9月26日国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）在明确“剥离融资平台公司政府融资职能”的同时，提出“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。也即在一开始，PPP就被定位为平台融资的替代品，是一种“地方政府投融资机制”。PPP首文2014年9月23日财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金2014]76号），更是将PPP明确为服务于新型城镇化战略的投融资机制，“可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制”。
2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中提出：要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。高居三大攻坚战之首的“防范化解重大风险”的重要内容，就是地方政府债务风险。
事实上，自2017年年中以来，防范化解地方政府债务风险、杜绝隐性债务，就成了PPP的底线和规范的核心内容。2017年11月10财办金〔2017〕92文的目的就在于“防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”。PPP最新政策文件，2019年3月8日财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“10号文”）核心要旨就两个：其一，量力而行：“坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力”；其二，严格监管、规范运作，“切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战”。
近两年来，随着PPP收紧，地方政府债券快速扩张，有人称之为PPP的“挽歌”。笔者认为，政府债只能解决资金问题，永远不可能代替高质量的PPP。问题在于，在地方政府财力有限和严防地方政府债务风险的背景下，如果不能盘活资产、资源并创造价值，PPP将很难有存在的理由。
片区综合开发PPP项目是否能担当此重任？
（三）片区综合开发PPP项目具备自我造血功能和显著的生产性，属于价值创造性PPP，部分项目实现了投入与产出现金流的自平衡。
片区综合开发PPP项目一般以封闭的片区为基础，包括规划设计咨询、载体打造、运营服务三大部分内容，整体外包，融智、融资、融城、融创、融业相结合，综合开发，滚动实施，以打造区域经济社会发展综合性功能体、增长极和辐射源。
片区综合PPP项目的优势在于更大的价值创造。通过政企双方合作和优势的发挥，片区综合开发PPP项目可以：
1.实现规模效应，有利于降低总体建设和运营成本。
2.在“畅通”的基础上实现集成效应，实现1+1＞2。
2018年12月21日中央经济工作会议明确，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。其中“畅通国民经济循环”是供给侧结构性改革的内在规律性要求。
片区综合开发PPP项目之所以具备自我造血和价值创造功能，经济学原理是使市场在资源配置中起到了决定性作用，微观上来看则在于项目内容的结构性。以产业发展为核心，将土地、基础各类功能性设施、产业、运营管理要素有效纳入生产体系，项目各组成部分相互支撑和良性互动，产城融合、职住平衡，产城景智文融合，在综合开发实施过程中建立了良性的价值循环，而非单体或组合项目与财政之间简单的补偿关系。
3.公益性项目的正外部性，通过机制设置得有回收利用，等于创造了价值，并保障了项目的可持续性。
包含在PPP项目合作范围的项目合作内容，包括规划设计咨询，基础、公用、环境、产业等基础设施建设运营，及以产业发展服务为目标或者核心的片区综合运营等，能盘活片区公共资源、资产，会导致土地、房产等要素升值，人口、产业的聚集，拉动投资和消费，最终体现为使用者付费和财政收入增加，政府可在不增加负债的情况下将项目创造的价值（增量财政收入），循环用于项目投入（包括对社会资本回报的支出），反哺项目。社会资本通过使用者付费、政府缺口补助获取工程利润、PPP项目利润，通过市场化运作获取二级产业开发等利润，并进一步加大项目投入。在政府主导、企业主体的政企高效合作基础上，项目区域在市场机制的作用下将高速发展
4.加入经济社会大循环，吸纳和承载区域外部价值。
从微观上来看，片区综合开发PPP项目通过有实力的大型企业对接市场，带来人才、机制、资金、资本、技术、管理、产业以及新的理念等生产要素，是区域开放发展的重要渠道和载体。
片区综合开发项目PPP，往往是片区高质量发展的导火索、助推器和辐射源，同时作为高质量载体，有效的参与、融入更广阔区域的经济循环，承接、吸纳区域发展成果和价值，进一步带动项目所在地区的发展，为地区发展赋能。
笔者认为，“自我造血”比较形象，“开发性”体现的是过程，而“生产性”则较为充分和从本质上体现了片区综合开发PPP项目的价值创造功能。片区综合开发项目的“生产性”，使得此类项目成为符合中国国情和阶段性控债和促发展平衡形势要求的重要实现形式。
（三）土地财政与土地经济
依据我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新政府配置资源方式的指导意见》、《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等法律和文件，土地是国家最可宝贵的资源和资产。
《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，在我国城镇化快速发展过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题，其中突出的是：“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效；一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。
土地的价值从何而来，如何避免土地的粗放利用和财政金融风险？土地的价值内在于土地是必备的生活和生产资料，价格与土地的稀缺性正相关。
笔者认为，土地的价值：
1.体现了预期。倘若一个地区拟以PPP模式打造产业新城，该区域的土地自然升值。
2.承载了大量的公益设施的正外部性价值。一个区域，基础设施、公共设施、环境设施及产业基础设施完善和高质量，宜居宜业宜游，土地的出让价值自然高。
3.产业的发展。产业的发展，必然带来人口的聚集、技术的进步、经济社会民生的发展，导致土地稀缺和价格上升。
4.宏观环境的改善，历史的发展。由于合作区域基础良好，有更好的承载力和吸引力，更易于凝聚价值。
产业新城等片区综合开发PPP项目均以土地的综合开发利用为基础，不仅仅是大量的投资，更由于推广宣传和科学的土地熟化和出让精细化管理，使得土地的价值得以最大化的发挥。这和政府主导的城镇化土地粗放利用、先行廉价出让显然不同。
土地等要素的升值，产业的发展，区域的整体精明运营管理，所有这一切，大部分均反映为政府的财政收入，但这显然不能被简单的称之为传统的土地财政。
无论是从项目本身的架构上来看，还是从项目资金循环的角度
来看，抑或从“谁投资、谁受益”的法律原则上来看，片区综合开发PPP项目一般离不开土地等基金的预算安排，否则项目的投入与其创造的价值和回报无法平衡，项目难以生存和更好的发挥作用。
（四）基金预算是一项刚性的法律制度，任何人、任何部门、任何政策文件都不得违背，反而应严格依法执行。
中国有政策大于法律的传统。然而，基金的预算安排和使用，包括能不能用、如何用，都既是一级政府的财政权力，也是财政义务，必须合法合规，其根本依据是我国的《预算法》。
1.基金预算安排，是一级政府的法定权利，上级政府、部门及部门文件无权违法干涉。
我国《预算法》：
第3条：国家实行一级政府一级预算。
第21条：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
2. PPP只是一种项目实施方式，基金预算是“完整和独立”的法定预算，相应的收支安排应依法进行，并不应因项目实施方式不同而不同。
我国《预算法》：
第5条：政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。
第9条：政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。
政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
3.10号文并未禁止基金在PPP项目中的使用。
根据财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92）文的规定，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等；政府付费或可行性缺口补助不应导致某一时期内财政支出压力激增，一般在运营期年化和平滑支付。而基金预算收入事实上具有很大的不确定性，法律上需要需以收定支、专款专用，故此不适于长周期平滑支付的运营补贴。
10号文“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，是对此前某些PPP项目运作中违规使用基金乱象的明确禁止，具体为从基金预算安排PPP项目运营补贴支出，与财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）、《财政部对十二届全国人大五次会议第6260号建议的答复》（财金函〔2017〕85号）分别明确的“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”、“10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目”并不冲突。
在合法合规的条件下，PPP项目可以统筹使用基金。
4.专项债与片区综合开发PPP项目中基金的使用也并不冲突。
2014年修改的《预算法》及随后国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）赋予了地方政府适度市场化举债的权限，并严格管理，明确了限额管理、预算管理、程序和用途管控及风险管控等一系列机制。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》的印发，一方面是经济下行压力下宏观政策逆周期调节，更为重要的是明确了政府投融资体制机制改革的重要方向。也即，政府债券应该成为政府未来融资的重要方式，近期传闻中央拟在年中进一步提高地方债券额度的传闻也与此有关。根据通知，地方政府举借的债务，应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出；地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，专项债券必须用于有一定收益但难以商业化合规融资的重大项目，融资规模要保持与项目收益相平衡，对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。
笔者认为，如果仅仅出于低成本融资的目的，无论是从世界范围来看，还是从中国资本市场发展、政府投融资体制改革的角度来看，大力发展政府债券直接融资，都是合乎规律和趋势的，也是科学的。毕竟，中国是发展中国家，适度举债发展不可避免，而基于公共资产资源和政府信用的政府债，显然要经济得多。而PPP融资是非常昂贵的。
但值得注意的是，10号文明确，PPP也是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。PPP是我国市场化改革的重要内容，其价值和意义不仅仅是融资，更重要的是提高项目全生命周期公共服务的供给质量和效率，并促进行政、投融资、金融、产业等一系列体制改革，这些不是政府债所能解决的。
专项债与片区综合开发PPP项目的交集在于，片区综合开发PPP项目合作范围中的某些子项目，如土地储备、棚改等，也可以由政府采用专项债融资。问题主要在于：
1）专项债的额度有没有；
2）专项债融资与PPP项目投融资建设运营的时间和现金流是否有错配；
3）PPP也是一种市场化融资方式，而中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》在“总体要求”部分明确“鼓励依法依规市场化融资，增加有效投资，促进宏观经济良性循环，提升经济社会发展质量和可持续性”，同时专项债用于“支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目”。
片区综合开发PPP项目是一个完整的功能体，基于上述理由，即便内含个别可发行专项债的子项目，也可以通过PPP模式商业化合规融资，以保障项目的整体性、有序和高效推进。
10号文规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，财政部负责人就上述规定的考虑进行了说明，其中一个理由是“政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源，若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出，容易造成‘一女多嫁’，不仅加大地方政府偿债压力，也不利于PPP项目本身的可持续”。此一顾虑笔者认为并不必要，并以土储债为例予以说明。
根据我国《预算法》及财政部财预〔2017〕62号文、财预〔2017〕89号文等文件的规定：
首先，专项债是地方政府法定的举债方式，应根据不同地方的实际需要，由地方政府依法决策、主动申请，不能予以强加。
其次，土储专项债有额度限制。
第三，土储专项债应体现“专项”，与具体的储备土地项目严格对应，并实现收益与融资自平衡。
当地方政府按照法定程序决定将某个封闭片区用于政企合作综合开发时，财政部担忧的“一女二嫁”情况，从法律和事实上不会出现
另外，目前普遍认为，可以考虑PPP+专项债的模式。例如，在片区综合开发PPP项目方案和合同中，本着优势互补和经济原则，政企双方可以约定，政企双方配合，优先共同选定合作区域内适于发行专项债的项目，并授权项目公司作为实施主体；专项债项目收入PPP项目资金池，视为政府对项目的直接投入，减扣项目总投资；专项债的还款来源为专项债项目收入，该收入直接进入政府专项债结算账户；对于政府专项债投入部分，不计取社会资本的投资回报，而计取约定的项目管理服务费。其他路径需根据具体项目特点设定，更加详细的机制设置需明确政策、法规依据。
综上，笔者认为，专项债与片区综合开发项目并不矛盾，如有必要还可以有效结合，共同致力于项目的成本节约和价值创造。
二、能不能用：设置有“增量回报”机制的
生产性自平衡片区综合开发PPP项目
可以统筹使用政府性基金
能不能用是个根本问题，是世界观；世界观明确了，方法论也即如何用，就比较简单了。本文前面大部分的背景性的阐述，实质上是为此做铺垫、打基础。
增量回报的片区综合开发PPP项目是指，政府将合作区域内新产生财政收入的地方留成部分（即扣除按规定上缴部分后的财政收入）建立专项结算资金池（以下简称“资金池”），在预算管理、绩效考核和合同约定的基础上，并本着经济的原则，作为支付社会资本方回报的资金来源。合作期内，当年资金池资金不足以支付当年可行性缺口补助金额的，不足部分延后支付；当年资金池资金结算支付后尚有留存的，可以预支用于项目投入；合作期届满，资金池资金不足以支付协议约定的社会资本回报的，社会资本方放弃该部分费用，即政府方该部分支付责任自动免除，不负有刚性支付责任。
时间紧、任务重，但“钱紧” “防债”，是地方政府普遍面临的困局。增量回报机制实质上是一种市场化的风险分配和项目激励机制，通过价值创造而产生的资金池有钱则付、无钱不付，能极大的激励社会资本创造价值促进合作区域发展，同时打破了政府的刚性支付责任，从机制上有效的隔断了地方政府债务风险。如上“一、几个基本前提和逻辑原点”所述，并结合“增量回报”自平衡片区综合开发PPP项目上述特点，可以认为“增量回报”自平衡片区综合开发PPP项目是通过创新解决上述地方政府所面临促发展与防风险困局的有效途径之一。
依据我国《预算法》第9条之规定，基金预算具备如下两个显著的事实和法律特征：
1.以收定支：政府性基金预算是依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，收入具有时间行和较大的不确定性，应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
2.专款专用：基金预算专项用于特定公共事业发展，实行收支两条线管理，并必须按照财政部预算收支科目专款专用。
目前部分片区综合开发项目，特别是城镇化建设项目，项目的回报来源是“敞口”的，来源于地方政府整体财政收入，与合作区域的增量财政并无必然关联，也不存在以收定支的机制。此类项目，笔者认为，并不适于使用政府性基金包括合作区内的基金收入，无论是建设期还是运营期。基本的理由是，基金预算并不稳定，无法准确预测，如果安排使用，会增加财政支出风险，难以切实保障PPP项目合同履约。
设置有“增量回报”机制的自平衡片区综合开发项目，与基金“以收定支”的特征相吻合，在确保依法合规专款专用的条件下，可以统筹使用政府性基金收入作为项目回报来源。财政部财金〔2016〕90号文规定的“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”也证明了此一点。
应该来说：其一，目前一系列PPP政策文件，均是针对和基于单体项目的。而片区综合开发PPP项目属于结构化的综合功能体，特别是设置有“增量回报”机制的项目，与一般单体或者组合PPP项目显著不同，需结合项目实际情况、项目的边界和机制设置以及项目的功能和产出要求等，坚持PPP原则及相关政策法规要求的实质和目的，进行个性化创新设计，以确保项目实施和价值实现；其二，从事实上来看，不使用政府性基金预算，增量回报的片区综合开发项目是无法实施的；其三，从科学的角度来看，增量回报的片区综合开发项目的价值之一，就是盘活了土地等区域资源，提升了其价值，促进其价值变现，依法使用相应基金收入具有合理性和科学性。在此条件下，如何进行顶层架构创新，是此类项目值得探讨根本性和方向性问题。
三、如何用：片区综合开发PPP项目使用政府性基金的项目架构和实施路径
“增量回报”自平衡片区综合开发PPP项目的回报机制一般为可行性缺口补助。根据财金〔2015〕21号文、财办金〔2017〕92文的规定，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，其中运营补贴是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任，根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定；政府付费或可行性缺口补助不应导致某一时期内财政支出压力激增，单体PPP项目一般在运营期年化平滑支付。
笔者，片区综合开发PPP项目使用政府性基金，认为可以考虑多种路径。作为一名一线实操技术人员，笔者暂不详细描述细节及其依据和内在逻辑，只简要阐述框架如下。
（一）建设补贴与滚动结算模式
在目前的PPP政策体系中，建设补贴并非一个政策用语。如上
所述，财金〔2015〕21号文明确PPP项目的政府支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。其中，运营补贴的内容包含建设成本及其利润。但是，建设期使用增量和限量政府性基金对建设项目进行以半年、一年为周期的建设补贴，具有合理性和经济性，普遍存在，也并不违反10号文的规定。10号文只是对某些违规使用基金进行“运营补贴”的否定。
片区综合开发项目如果采用增量回报和滚动结算模式，符合我国城镇化规律和经营，符合法律规定和PPP政策文件要求，体现了市场配置资源的要求，更能实现政企双方合作共赢。“增量回报”机制下，社会资本方承担了收益风险，基金收入“波动性大、不确定性强”也就不再是什么问题。一般而言，在项目的实施过程中，项目的滚动开发规划、年度开发计划会均会重点考虑项目合作区域基金收入的情况，并作出充分的安排，以确保项目的可持续性。本质上来说，这是一个商务问题，实质上是市场对资源的有效配置。
（二）配套支出与授权管理模式
配套支出是PPP项目的政府的四项支出责任之一。根据财金〔2015〕21号文第13条、第22条分别规定，“配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定”，“配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本社会资本方支付的费用”。
片区综合开发PPP项目横向网络化、纵向层次化，土地一级开发是片区综合开发的基础，项目规划设计咨询、设施建设、产业发展服务等运营服务都建立在土地一级开发的基础之上或者以之为对象。况且，土地一级开发一般不具有运营内容，是土地出让收入等基金的法定支出事项，也适于发行专项债。
故此，另一种可以考虑的架构是，项目拆分为A、B包，使用基金的土地一级开发项目（土地征迁安置补偿、基础设施建设、公用设施建设等非经营性政府付费项目）作为A包，作为项目的政府配套支出；为保障项目的整体性和开发计划的实施，采用两标合一标的方式委托社会资本方代行业主职责进行管理（采购标的为管理费取费费率），由社会资本方以采购服务或者工程的方式实施，并按照合同约定使用基金收入结算。
（三）其他路径和模式
我国《宪法》第107条规定，地方各级人民政府“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业”，城乡经济社会发展、民生保障、环境保护等是地方政府的法定职责；如上所述新型城镇化建设、乡村振兴、城乡融合发展也都是国家战略和地方政府的重要职责。片区综合开发PPP项目是一个完整的公共产品，具有强烈的公益性和自我造血功能。过去五年PPP的创新性实践也证明，“增量回报”的片区综合开发PPP项目符合我国国情，此类项目所创造的价值载体之一就是土地等基金收入；依法合规的统筹使用政府性基金问题，是关乎片区综合开发PPP项目健康发展及生死存亡的问题。
“创新”高居五大新发展理念之首，是我国高质量发展和应对经济下行压力的根本战略。目前，无论是从理论还是实践上来看，本这实事求是、依法合规的原则明确PPP项目对基金的使用问题，已经迫在眉睫。党的十九大报告指出，要建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲；2018年5月，中共中央办公厅又印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，再次强调要建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误。笔者期待有关PPP主管部门能在不稳定时期担当作为，就PPP项目使用基金问题尽快明确意见，以切实推进我国PPP事业顺利和高质量发展。
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