笔者观察，几乎所有的项目，包括PPP项目，核心问题就三个：投资、风险分配和回报。
片区综合开发PPP项目，补齐地方发展的资金、资本、人才、机制、产业等发展短板，充分发挥市场在资源配置中的作用，具备更为市场化的特征。从投资端来看，片区综合开发PPP项目政府一般不出资、不担保、不增信、不负债，项目投融资由社会资本方负责；从全生命周期来看，片区综合开发PPP项目在科学规划的基础上，首先是高质量的载体建设，包括土地整理，基础设施、公共设施、环境设施、产业设施等设施建设，建设投资大，建设期比较长，一般在5-15年甚至更长。
如此以来，在项目建设期投资强度和投资金额都很大的情况下，如何实现项目的回报和可持续发展，是非常值得研究的问题。“建设补贴”被不少专家认为是理论上的可选路径之一。
笔者注意到：
1）PPP项目的支出均包含运营补贴，绝大部分还包含风险承担；
2）是否有股权支出和配套支出，根据项目具体情况确定；
3）另外，也不排除有其它支出事项。
2.从实践上来看，大量的片区综合开发PPP项目，包括笔者负责运作的十多个片区综合开发PPP项目，在项目采用滚动开发、增量回报机制的情况下，在建设期均有政府支出安排，主要是把增量土地出让等基金收入用于项目土地整理和固定项目的投资回报。如，依据公开信息，第四批国家示范项目河南省郑州市新郑市产业新城PPP项目合作范围16平方公里，合作期40年，建设期20年，总投资186亿元，项目回报的重要来源是项目合作区域的增量基金收入，项目建设期结算安排如下图所示：
故此，诚如不少专家所言，“建设补贴”目前还不是一个政策用语，“建设补贴”但并不违反财金〔2015〕21号规定，在实践中也是客观存在，甚至可以说是大量片区综合开发项目存在的基础。片区综合开发PPP项目建设期有所谓“建设补贴”支出，一方面是项目滚动开发的交易结构所决定的，另一方面与项目建立专项结算资金池和资金增量回报限制机制有关；同时，这种结算方式，能够在防止政府付费或可行性缺口补助“导致某一时期内财政支出压力激增”（财办金〔2017〕92文）的同时，减少政府延期支付的支出责任和社会资本的融资压力，保障项目的可持续性，符合该类项目特点和需求，具有科学性。
2019年3月8日财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”后，片区综合开发PPP项目能不能以及如何使用政府性基金，是一个非常值得探讨的问题，“建设补贴”也许是可选路径之一（在目前的管理态势下，笔者不认为是最佳路径）。
从政策制定和立法的角度来看，概念和用语，往往只不过是对现实的总结和提炼。
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