投资新规对PPP项目实施的影响


来自:湖北兴融会计师事务有限公司     发表于:2019-07-19 10:57:09     浏览:137次


(1)《条例》、发改1098号文影响的PPP项目范围

1.《条例》与PPP

《条例》第三条规定:“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主”,第六条规定:“对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”,第九条规定:“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目,项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批。”

PPP模式通常适用于环境保护、能源、交通运输、农业、水利、旅游、文化、教育等基础设施和公共服务领域,与政府投资资金投向领域有交叉部分。从政府投资资金使用角度,若PPP项目涉及政府投资,则受《条例》规制,具体情况如下:

其一,PPP项目涉及资本金注入方式,属于政府投资项目,受《条例》规制。

其二,PPP项目未采取资本金注入,而采取投资补助、贷款贴息等方式,也属于政府投资项目范畴,受《条例》规制。

2.发改1098号文与PPP

发改1098号文第二条第(四)规定:“PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目,按照《政府投资条例》规定,实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目,按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定,实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目,拟采用PPP模式的,要严格论证项目可行性和PPP模式必要性(关于审批制、核准制、备案制的相关内容见本文第二部分)。与《条例》相比,发改1098号文不仅规制使用政府投资资金的PPP项目,还要求采用PPP模式的企业投资项目也应区分情况适用核准制和备案制,即PPP项目均应履行决策程序,如下图:

(2)发改1098号文对PPP项目操作流程的影响

发改1098号文突出了在《条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》等行政法规指引下,提高PPP项目投资决策科学性的指导思想。在此基础上,发改1098号文可总结为“一个核心、两个程序、三项要求”,具体对PPP项目操作流程影响如下:

1.一个核心:可行性论证

发改1098号文要求,所有拟采用PPP模式的项目,均要开展可行性论证。PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面,对项目可行性进行充分分析和论证,也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面,对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。该规定提到可行性论证,那么可行性论证与可行性研究报告有何区别?

根据发改1098号文规定,可行性论证可划分如下两个层面:

根据《投资项目可行性研究指南》,可行性研究报告的编制体系包括:项目兴建理由与目标,市场预测,资源条件评价,建设规模与产品方案,场址选择,技术方案、设备方案和工程方案,原材料燃料供应,总图运输与公用辅助工程,环境影响评价,劳动安全卫生与消防,组织机构与人力资源配置,项目实施进度,投资估算,融资方案,财务评价,国民经济评估,社会评价,风险分析,研究结论与建议。对比可行性研究报告编制体系,发改1098号文可行性论证中关于“项目自身可行性”的论证与可行性研究报告编制要求并无二异,而新增了论证“采用PPP模式的可行性”的要求。

在厘清可行性论证与可行性研究报告区别基础上,对适用不同决策程序的PPP项目开展可行性论证的具体做法总结如下图:

2.两个程序:决策程序及管理程序

(1)发改1098号文要求,PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行审批、核准、备案程序。未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。

(2)发改1098号文要求,除涉密项目外,所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理。全国PPP项目信息监测服务平台信息审核实行属地管理,原则上由项目实施主体所在地同级发展改革部门审核项目单位填报的项目信息。未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。

事实上,由发改委审批立项的项目就有政策要求纳入全国投资项目在线审批监管平台,本次直接指明要求所有PPP项目使用此平台办理各项审批手续。

3.三项要求:实施方案审核、项目资本金、惩戒失信违规

(1) 加强对PPP项目实施方案的审核

发改1098号文要求加强对PPP项目实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选。要严格审查实施方案主要内容是否与经批复的可行性研究报告、项目核准文件、备案信息相一致。同时,对建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的PPP项目,可将实施方案纳入可行性研究报告一并审核。

通常而言可行性研究报告与实施方案分开审、单独审,本次提出满足一定情况可将实施方案纳入可行性研究报告一并审,系新要求。

(2) 严格执行项目资本金制度

发改1098号文规定固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求。不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务,严防地方政府债务风险。

该要求旨在于通过控制项目资本金杠杆防范地方隐性债务,此前PPP各项政策已屡次强调,并非新规定。

(3) 惩戒失信违规

发改1098号文要求,政府应依法依规履行承诺,不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务,应加强对社会资本方履约能力的全过程动态监管。指导监督PPP咨询机构资信评价工作。严禁通过设置“短名单”、“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构。

发改1098号文实施后,PPP操作流程新旧对比(左旧右新)

PPP立法愿景

1.必要性

2017年7月21日,国务院法制办公室公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,向社会公开征求意见。2018年《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(下称“PPP条例”)被列入国务院立法工作计划,但至今仍未出台。由于我国无统一法律法规和规范,主管部门在各自管理范围内出台的规定缺乏全局性、系统性,有的规定过于重视自身管理的需要,导致部门法规间存在冲突难以有效衔接。同时,由于PPP发展过程中部分地方出现泛化、异化等不规范问题,PPP项目形成的政府支出责任是否属于隐性债务引发巨大争议,由此导致的行政干预力度不断加大,清库、退库的热潮致使公私合作伙伴关系及契约精神渐渐变质,更进一步突显现有法规政策缺陷及不足。《条例》、发改1098号文等政府投资新规的施行,也在一定程度上对政府投资与PPP的关系理解造成冲击,甚至有观点认为PPP模式只是项目组织实施的一种方式,项目本身的决策必须执行《政府投资条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》,进一步造成PPP实践的混乱。事实上,政府投资PPP规范的对象并不在同一层面,两者的侧重点及应履行的程序也不尽相同。在此背景下,加快PPP条例面世、促进PPP法律法规体系的完善,指导PPP规范有序发展已刻不容缓。

2.建议

(1)加快相关法律制度建设

加快PPP条例出台,厘清PPP与特许经营、政府投资的关系和区别,确保统一性、规范性和权威性,降低相关政策制定和执行中的不确定性、政府与社会资本参与项目合作的不确定性,以及减少政府与社会资本合作改革中的不确定性。同时PPP条例应既立足于现实问题,也要着眼于政府治理转型的改革目标,以“平等与合作”的法律关系模式构建政府与社会关系。

(2)转化“自上而下”的行政命令思维

在PPP项目中,政府身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份,既是法律政策支持者、顶层设计者、标准制定者、监督管理者,也是项目参与方。在这个过程中,按照传统行政领域行政机关与相对人之间的“自上而下”的行政命令思维,不仅不符合国家对于推行PPP项目的政策精神,也偏离了PPP法律规制方式朝向“伙伴式”、“合作式”的法律体系构造,不利于促进政府治理能力现代化。因此,应加强运用法治思维,尤其民商法思维和法治方式解决发展前进中的问题,将“行政干预”的手逐步转化为与社会资本握的“平等合作伙伴”的手,协调和平衡合作方的权利义务关系,确保公共产品生产和提供的公平与效率。

注:上文提及审批制、核准制、备案制,此系固定资产投资领域针对不同项目应履行不同决策程序的要求。政府投资新规对PPP项目重大影响之一在于要求PPP项目应履行固定资产投资项目决策程序,本文简单梳理固定资产投资项目决策制度变迁,供读者了解。

(1)审批制、核准制、备案制的渊源

改革开放之后,为了适应经济发展的需要, 充分发挥投资在国民经济和社会发展中的作用, 党中央和国务院非常重视投资体制改革和建设,一直将投资体制改革作为经济改革的重点之一。1988年颁布的《国务院关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》(国发〔1988〕45号)作为改革开放以来第一个较系统的投资体制改革方案,其提出的改革措施与思路,有力地促进了改革过程中根本性问题的解决。

2003年,党的十六届三中全会审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出深化投资体制改革的方向是“进一步确立企业的投资主体地位, 实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目,其他项目由审批制改为备案制,由投资主体自行决策, 依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续”。

2004年7月16日,《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)出台,按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,把政府对投资项目的管理办法划分为审批制、核准制和备案制三类。政府投资建设的项目,由政府进行审批;对不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制;对外商投资项目一律执行核准制。

(2)审批制、核准制、备案制的改革深化

1.《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》

2016年7月18日,《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)出台,这是我国历史上第一份由党中央国务院印发实施的投融资体制改革文件,其沿袭审批制、核准制和备案制的总体框架,坚持改进和规范政府投资项目审批制,最大限度缩减核准事项,核准目录范围之外的企业投资项目一律实行备案制。

2.《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知》

2016年12月《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知》(国发〔2016〕72号),此次目录是继2013年、2014年两次修订后,国务院第三次作出修订,目录合理划分中央地方职责,以“清单化”的形式明确政府核准项目的范围边界,充分发挥市场作用,最大限度缩小核准范围。

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