PPP机遇:帕累托的行业选择与困境突破

具有新型城镇化建设功能的片区开发类广义PPP项目[注]，发挥了供给侧结构性改革的意义。

注：我们将国办发42号文给出的PPP定义，称为PPP广义定义，广义PPP。我们将部委文件所规范的PPP定义，称为PPP狭义定义，狭义PPP。

当公众号里大谈特谈着无人驾驶电动车、量子通信石墨烯、基因治疗大数据、人工智能机器人、V阿A阿各种阿的时候，我们逐渐发现，这些梦想还处于入不敷出的孵化阶段，到目前为止，一个盈利的也没有。

科技进步，是供给侧改革的重要推手，但是包括集成电路、移动通信、新型材料能源等等还远未达到推动生产力提高的时刻。

新型城镇化建设的功能意义在于，在保证粮食安全、社会稳定的条件下，通过置换低效土地用于高水平GDP产业，在集体土地征用为国有土地后，变为二三产业用地，企业建厂投资至少下降了10-20%左右。于是，成为在科学技术没有本质提升条件下，提高中期GDP的实现帕累托最优的现实最好办法。

虽然，城镇化建设类PPP不是供给侧结构性改革的主体内容，PPP的主体功能也不限于改革供给结构。但是，在科学技术推动的第四次产业革命取得胜利之前，唯一能够临危受命担当供给侧改革大任的，是以新型城镇化为主要内容，包括配套的市政、交通、环保、扶贫、公用事业在内，通过提高土地供给效率实现生产力水平提高的PPP项目。

这也是城镇化建设功能的PPP发展不受GDP发展规模所限的原因，因为她本身创造GDP，而不像消费性项目PPP，本身并不派生有意义的GDP。

回报率与财承压力成为PPP参与者的两难选择，基于财承压力约束下的，降低熨平年度财政支出责任的需要，狭义PPP的项目回报率被挤压得很低，按照明树数据公布的PPP项目管理库数据，PPP成交项目年度平均回报率整体呈下降趋势，2017年成交项目平均回报率为6.44%，较2016年平均年平均回报6.62%下降了约0.2个百分点，下降幅度为2.72%。

在这一状况下，再考虑到很多PPP项目除了纳入财政支出责任外，并无抵押担保，融资难、落地难也是情理之中。2018年，PPP项目管理库净增开工项目1,078个，累计已开工项目2,237个，投资额3.2万亿元。由于缺少PPP项目管理库固定资产投资额数据来源，考虑到进入建设期、分期建设、融资可得性等多方面因素，业内对实际固投额和到位融资额的估算方式差别很大。因此，得出的估算数据也相去甚远，但总体意见是，与大致同期的地方政府债务余额18万亿(数据来源见尾注[1])和政府购买服务规模(参考开行棚改贷款3.9万亿，数据来源见尾注[2])相比，差距仍然较大。

PPP有望具有创造投资、实现融资、拓展合作、隔离债务、回归本职、分配风险、提高水平等多项职能，但PPP从未曾有过把无利项目或亏损项目，根本性地转变成盈利项目的能力。

从单一项目投资收益来分析，原本亏损的园林、环保、市政、旅游、文体、农林行业，在单独进入PPP模式后，难道就能变得盈利了吗？简直是笑话。于是乎，盈利来源转而求助于类似“有运营BT延长版”的政府付费预算空间，但是又限于预算空间的狭窄，盈利空间自然捉襟见肘。

对比来看，结合其他因素综合考虑，即使只有一半可利用土地的片区综合开发项目，不论投资主体是谁，综合收入也至少是投入额的2倍以上。此外还有进一步衍生的投资、消费和就业，尚不在测算之内。城镇化的“帕累托”威力就在于此，金融机构对于城镇化建设项目的经营城市理念的认可也来源于此。

相关联的，无利或低利的公益性项目，作为片区综合开发项目的配套组成部分，当然可以纳入城镇化建设PPP项目之中，从而共同组成不增加财政负担的PPP模式。

正如城镇化系列文件所指引的，新时代PPP的真正有生力量，是回归政府合规利用外部资金的主要传统方向：城镇化建设，包括城镇建设和与之相关的道路交通、公用配套在内的基础设施建设。

发改的406号文《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》从第三章开始，可以看做是直接给出了一篇新型城镇化建设的PPP项目清单：

一、基础类产城融合，提升城市经济质量、优化城市空间布局、促进城市产城融合、职住平衡，有序推进“城中村”、老旧小区改造。

二、在此基础上的，高标准建设城市基础设施、公共交通、公交都市、路网系统、客运枢纽、货运枢纽(物流园区)、排涝管网、综合管廊、消防设施、便民服务设施。

三、更高阶段的，绿色人文城市：水生态、节水行动、海绵城市、整治黑臭水体、污水处理、清洁取暖、绿色建筑节能、资源循环利用基地，智慧城市：治理公共服务智慧化、基础地理信息数据库、数字化城市管理平台，农村产业：融合发展示范园和先导区，农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视、饮水安全、厕所革命、农村教育、健康乡村，山水林田湖草系统环境问题综合治理。

文件所提到的内容比较多，这里也只是简单列举，详细的内容，可以参考文件原文(链接地址见文末注[3])。2019年进一步发布了《关于印发<2019年新型城镇化建设重点任务>的通知》(发改规划[2019]0617号)，强调了现代化都市圈培育、特色小镇、产城融合、城乡融合、健全城市投融资机制，提出“平衡好防风险与稳增长关系”，列举了多种资金筹集和安排方式，强调了“盘活存量”，重申了“平台公司市场化转型”，相关内容可参见公号文章《发改委新型城镇化建设任务重点内容比较分析版》。

需要补充的是，各类城镇化建设项目，在实操中，大多数都需要与土地一级开发的良好配合，才能实现提高土地供给效率的功能。

(一) 片区开发经验逐渐成熟

片区开发项目的设计测算、运营管理、综合协调、风险控制的难度比一般PPP项目要大很多，之前的失败案例亦较多。随着PPP逐渐起步发展，以产业地产、产城融合等运营商为代表的社会资本方，逐渐积累了较多的片区开发项目经验，与地方政府、金融机构的配合逐步娴熟。

(二) 可融性获金融机构青睐

片区开发项目与商住工业地产等房地产开发行业具有先天关联，其所具备的土地房产滚动抵押和较好的市场流通性，使其具有较好的可融性，而不像其他行业类别PPP项目，还款保障基本上依赖地方政府财政预算的纳入和遵守融资贷款协议的信用。

(三) 较好解决水土不服问题

与市政工程、公用事业、交通运输行业，尤其是园林绿化、环境治理、科技旅游体育文化等领域相比，片区开发项目更接地气，具有更好的引进项目投资、增加财政收入、促进地方发展、增加社会效益的作用。在业务内容范围上，片区开发项目兼具能够包含前几种类型的特殊功能。对于当地地方政府来说，在社会效益方面，与国家战略切合度较高，社会接受度高于纯市政工程，而适用范围又优于公用事业和交通运输行业。

(四) 提供市政公用业务机会

片区开发项目内容范围涵盖地产、物业、市政、公用、交通等多个细分行业，因此也提供了广泛的业务参与机会，社会资本方既可以采取单独也可以联合方式，从产业运营、房产开发、资金投入、市政公用等多个角度参与。

五、片区开发类PPP如何冲出新路

(一) 片区特许开发临危受命

片区特许开发模式，是指在当地政府的授权下，由片区开发主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，采用竞争方式选择并依法授权至项目主体并以特许经营形式加以实施：通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，支付建设成本和运营费用的合作开发模式。

(二) 平台有望发挥重要作用

基于片区特许开发项目模式中，信息不必须完全公开，大多数社会资本投资人在招商引资、产业服务方面经验较少、运营能力不强等诸多因素，金融机构和社会资本在模式初期都有可能会有顾虑，从而给模式的推广带来一定的困难。

这就需要地方政府、主管部门履职尽责，做好社会管理职能；特别是通过平台公司，做出一定的出资和增信的努力，也可能需要在绩效考核机制的设计方面，做出有利于获取利润和风险控制的让步；平台公司也要发挥在国有资本管理和招商引资服务，以及了解本地情况等多方面优势，切实加强衔接功能。

片区特许开发模式是平台公司成功转型再发展的有利契机，平台也可以借此与社会资本开展混合所有制改革。平台公司可以借此机遇，充分发挥自身优势，在创造社会福祉、服务家乡父老的新型城镇化建设中实现自身做大做强。

(三) 片区特许开发前景展望

在项目主管部门管理的财政增量分成的发展专项资金支持下，通过片区特许开发模式进行的委托建设运营开发区，在实质上隔离了新增的政府债务负担，地方财政增收则企业有收益，地方财政不增收则企业无收益，尽管模式较为复杂，但因其政企债务的良好隔离，与城镇化的紧密切合，可融资性的充分体现，而使其逐渐趋于发展成为基础设施建设的主要高端模式。

注：

[1] 《财政部发布中国2018年地方政府债券发行和债务余额情况》

https://mp.weixin.qq.com/s/YmqfgmEvPQYhSoyiyBkJnQ

[2] 来源

http://finance.sina.com.cn/money/bond/market/2018-07-18/doc-ihfnsvza1833380.shtml

[3] 关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知(发改规划[2018]406号) 

http://ghs.ndrc.gov.cn/zcfg/201803/t20180313_879339.html

发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知 

http://www.gov.cn/xinwen/2019-04/08/content_5380457.htm

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