【观察】湖南省第三批PPP示范项目评审观察报告


来自:南京卓远资产管理有限公司     发表于:2016-06-10 10:48:06     浏览:710次

为加快推进政府和社会资本合作(以下简称“PPP”)工作,助力PPP项目落地实施,湖南省财政厅组织开展全省第三批PPP示范项目评选活动。本人有幸担任省财政厅PPP示范项目评审专家,全程参与了三次示范项目的评审工作,在参与评审的过程中,本人对上报的PPP示范项目、PPP的现状及问题进行了深入分析思考,现就第三批PPP示范项目归纳整理部分拙见供大家参考交流。

1.从申报项目数量来看,申报总数和总投资额呈现倍增的趋势。

本次参评项目共209个,总投资额3417.37亿元,较之第一、二批项目,总数增加了2倍,总投资增加了3倍(详见图一),且项目质量明显高于第一、二批,呈现出量增质高的趋势。

2.从地区分布情况来看,地区之间及政府各级项目分布不均衡。

本次参评项目省本级项目1个、市州级上报项目80个、县区级上报项目128个(详见图二),其中郴州市上报项目数量较多,共34个,岳阳市本级上报项目数量最多,共14个(详见图四)。当前PPP正在起步阶段,项目的推进与政府的重视有直接关系,政府越重视则PPP工作开展得越好。

3.从行业分布情况来看,国家鼓励社会资本进入的领域未见大的突出。

本次参评项目涵盖交通运输、市政工程、医疗卫生、生态建设、片区开发、旅游等领域。国家鼓励引入社会资本的农业、林业、能源、养老等重点领域申报的项目相对较少,未有大的突破,尤其是农业、林业未见申报项目。

4.从项目结构设计来看,对社会资本方的吸引力明显增强。本次参评项目结构设计更加严谨、更加符合PPP模式的国际惯例,在风险分担、绩效考核机制、回报率设计等方面,充分反映了政府意志和资本市场的要求,易于被政府部门和社会资本接受,项目成熟度较高,对社会资本吸引力更强。

5.从第三方专业机构介入情况来看,专业机构推动项目的作用明显。本次参评项目超过九成的项目聘请了第三方专业咨询机构参与前期项目识别和初步方案编写,从效果来看,有第三方专业机构参与的项目质量普遍要高,基本避免了常规错误,为项目的落地打下良好的基础。

三、参评项目的共性问题

1.关于实施主体的问题。按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》,PPP项目实施机构为“政府或其指定的有关职能部门或事业单位”,由此,诸如交通局、教育局、民政局等政府职能部门可以作为实施机构,具有公共事物管理职能的事业单位也可作为项目实施机构。参评项目中,大量出现的城建投、交建投之类的融资平台公司是不能作为实施机构的,各级财政局出于谨慎原则,也不宜为项目实施机构。

2.关于社会资本的限制问题。原则上,已建立现代企业制度的境内外企业法人均可以作为社会资本,其中不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。根据国办发〔2015〕42号文,对于本级政府已经建立现代企业制度,实现市场化运营、承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置,明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司可以作为社会资本方。但本级政府控股的国有企业无例外。       

3.关于项目公司总投资与注册资本的问题。总投资是指项目的固定资产投资与铺底流动资金之和,具体以经批准的动态概算为依据。各行业固定资产投资项目的最低资本金(即:注册资本)比例,以总投资额为基数,根据不同的行业,从20%至40%不等。其中,城市地下综合管廊、城市停车场项目以及经国务院批准的核电站等重大建设项目,可以在规定的最低资本金比例基础上适当降低。外商投资项目应按照《关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》确定。在评审过程中,绝大多数项目公司资本金简单的设定为20%是不合规的,应该根据行业规定进行个性化设计。

4.关于风险分配基本框架的问题。项目风险应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府对风险的管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配。一般情况,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。虽然有该原则性规定,但是,在具体项目时,应该根据项目特点,综合考虑各方对风险的可控性,合理细化风险予以分配,进行个性设计,不宜完全套用以往样板。                        

5.关于项目运作的问题。项目运作方式主要包括O&M(委托运营)、MC(管理合同)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)和ROT(改建-运营-移交)等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素确定。尽管上述运作方式没有排除BT方式,也未禁止BT方式,但是,根据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(以下简称“财金〔2015〕57号文”)第(六)条 规定,如果采用BT方式,财政部则不能将该项目作为示范项目。所以上报财政部门的示范项目,不宜采取BT运作模式,包括延长的BT模式。

6.关于投融资结构问题。项目方案中主要应说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。应注意的是,《担保法》第37条及《物权法》第184条中关于学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押的规定,评审中本人发现2家公益性医院项目融资方案设计了资产抵押贷款。

7.关于回报机制的问题。投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。在编写方案时,应注意两点,一是政府不得承诺固定投资回报;二是政府不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。本次评审中凡是政府承诺财政兜底的项目直接判定为不通过。

8.关于相关配套安排的问题。主要是指项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。水、电、气、道路等配套设施一般没有大问题,在项目需要捆绑土地时,应注意两点,一是一级土地开发可能涉及征地、拆迁、土地整理、适当的市政配套设施建设,应当根据《土地管理法实施条例》、《土地储备管理办法》等规定实施。二级土地开发涉及商业、商品住宅等经营性用地的土地使用权出让时,应当根据《物权法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等规定通过招标、拍卖等公开竞价的方式出让;二是政府无权向社会资本直接返还土地出让收入。根据《预算法》、《国有土地使用权出让收支管理办法》等规定,土地出让的收入与支出应分别纳入政府性基金收支预算。本次评审中,直接返还土地出让收入的项目直接判定为不通过。

9.关于特许经营的问题。不是所有的PPP项目均应当作为特许经营项目实施。在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按照六部门25号文执行。在编制《初步实施方案》时,应注意确认该项目是否需要实施特许经营,国家有特别规定的行业要根据国家规定进行设计。例如,医疗养老机构的PPP项目,《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》中就列举了特许经营、公建民营、民办公助三种政府与社会资本合作的模式。

10.关于项目期限问题。示范项目期限原则上不低于10年。此规定意味着低于10年的项目,不能作为示范项目。最长期限不超过30年。编制方案时,应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定,不能搞一刀切,切忌千篇一律。

11.关于财政承受能力论证。财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。评审中,有部分项目未开展财政承受能力论证或仅考量单个项目的支出责任,未把单个项目纳入本级政府年度全部PPP项目支出责任的统一考量。未按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》进行财政能力论证的不能作为PPP项目。

12.关于项目审批立项。立项审批不全或缺少是这次参评项目较为普遍的问题。前期各地为推动PPP工作,解决项目资金难题,有部分参评项目无前期规划,可研及立项文件,或部分项目可研批复超过法定期限(2年),或批复主要内容变化较大没有重新批复的,这些都是不合规的做法,不利于PPP项目的落地,更谈不上示范项目。

13.关于咨询机构的选择。财政部发布的一系列文件中提出:为确保示范项目操作规范和高效,必要时可聘请专业机构协助和积极发挥第三方专业机构作用。本次参评项目绝大多数项目有咨询机构介入,大大提升了项目的质量。同时也发现,当前从事PPP咨询的机构多还停留在以往做项目可行性报告的模式上,没有深刻理解PPP的内涵,在PPP思维的框架下进行构建设计,且PPP项目多种多样,内部法律关系较为复杂,涉及行政法、经济法、商法、合同法等众多法律,专业性较强,咨询机构必须要有强大的法律团队才能确保PPP项目合法合规落地。

四、推动PPP工作的几点建议

1、提高认识,迅速跟上形势。2015年国务院批复的《深化经济体制改革重点工作的意见》明确积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式,出台基础设施和公用事业特许经营办法,充分激发社会投资活力。2016年政府工作报告,进一步提出完善资本合作模式。可以说PPP模式是金融领域的一大创新,符合我国未来经济发展战略,是势不可挡的趋势。各级地方政府应认清形势,迅速行动,抓住机遇,运用PPP模式推动公共基础设施的更新换代。

2、统筹谋划,科学有序推进。各级政府应加强PPP人才培养,成立专门工作小组,围绕“十三五”规划,以市州、区县为单位,结合当地建设需求和财政状况,对区域内PPP建设项目进行总体规划、统筹安排、分段实施稳步推进,特别加强PPP项目前期的筛选和识别,做到成熟一个落地一个。财政部门为推动示范项目的尽快落地,应建立退出机制,倒逼示范项目的落地。

3、遵循惯例,规范工作流程。PPP是一项专业性很强的工作,涉及多个领域,在国际上,均需聘请第三方专业机构为项目提供专业的咨询服务,尤其需要法律和财务专家。我国财政部和发改委均发文,鼓励聘请第三方专业咨询机构参与PPP项目,因此建议各级政府和各项目单位树立采购咨询服务观念,以提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的高效性。

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