中国PPP财政红线

　　 2015年初，中华人民共和国(中国)在公私伙伴关系(PPP)上设定了一个财政红线。地方政府最多可将其总财政预算支出的10%用于PPP项目。当时地方政府手中的PPP项目很少，所以对它们来说财政部设定的这一预算上限是绰绰有余的。但是目前的状况已有所不同，有证据显示目前有些地方政府的PPP支出已经开始触及那条红线。

　　 财政部PPP中心今年五月份数据显示，目前处于开发或实施当中的PPP项目有8644个，价值总额约1.7万亿美元。相比之下，中国统计年鉴显示，2013年(最近的数据年)中国地方政府支出总额为2万亿美元。

　　 在诸多PPP项目中，60%左右都有赖于政府付费。过去中国的PPP项目主要依靠使用者付费，但现在政府付费则成为PPP项目收益的主要来源。政府付费的比重上升并不为奇，因为在许多其它国家和地区，包括欧洲、英国和美国在内，政府付费同样是大多数PPP项目的收益来源。

　　 大量政府付费型PPP项目的出现，对财政构成了巨大的、多层次的挑战。

　　 显然，地方政府承担的财政负担将会过重。从本质上来说，政府加大对PPP的财政投入并没有任何错误，但是地方政府加入低质量的PPP项目会导致未来宝贵的政府支出大量井喷。

　　 地方政府这种负担过重的PPP财政承诺，加上这些承诺本身具有模糊性，使得金融市场对地方政府的项目履约信用产生担忧，更不用说地方政府债务本身已经是金融市场和中国政府内部关切的重要问题之一了，而且低质量的PPP项目很有可能进一步加重政府财政压力。

　　 PPP还面临着一项现实性的挑战：如何确保质量好的PPP项目能够得到社会资本合作方的参与，并保证融资顺利完成。鉴于此，如果人们不能确定地方政府是否有财政能力履行其对PPP项目的承诺，那么项目风险无疑将增大，融资成本将上升，甚至有可能阻止融资顺利展开。

　　 PPP  项目核心原则之一就是把风险交给最有能力承担该风险的一方来管理。最有能力处理政府违约风险的不是他人正是政府自身，因此，该风险理应由政府管理。倘若将该风险转移给社会资本合作方，政府就会因此向PPP项目支付过高的费用，而且一些好的PPP项目也可能会被迫停滞。

　　 解决办法之一是设置增信便利机制。这种机制是金融工程的实践形式之一。增信便利机制能够确保政府(而不是社会资本方)承担其在PPP中的违约风险。

　　 在有些国家，政府会以担保的形式解决PPP中政府违约问题。但是，这种做法在中国不可行，因为违反《预算法》的规定。上述增信便利机制的设计，则另辟蹊径地为中国找出解决政府违约风险的方法。

　　 具体操作中，增信便利首先在地方政府未如期向社会资本方提供付款时，将这笔原本应由政府支付给社会资本方的款项如数地支付给社会资本方，然后增信便利再向地方政府追回那笔政府未支付的款项，存入增信便利自身账户中。在此期间，增信便利会向地方政府收取服务费用。为取得持续性地发展，增信便利应当拥有良好的资金来源，且必须独立地以商业形式运作。

　　 这种设计建立在与多方的合作基础之上，有赖政府、银行和担保公司的积极参与。政府和金融机构携手合作解决问题要远比任何一方单打独斗有效得多。

　　 许多现有的PPP基金已经包含了政府和银行的合作参与，但是它们当中并没有针对政府风险管理而设立的。该增信便利将填补这一空白。

　　 许多国家实际上已经成立了类似的增信便利机制，如印度尼西亚、巴西和墨西哥。当金融市场尚不具备提供此类增信服务的能力时，通常都会采取成立增信便利机制的方法，此时政府应当在这种新的、独立的增信机制的设立过程中发挥积极促进作用。

　　 该增信便利机制不仅在借鉴它国经验的基础上，为中国的PPP发展量身而定，而且响应了国务院关于创新PPP融资的号召。

　　 目前，我们正在收集各方对该增信便利设计的反馈，计划将在2017年正式成立该增信便利机制。

　　 该增信便利旨在推动高质量PPP项目蓬勃发展，同时抑制低质量PPP项目的产生。它有助于以一种财政可持续的方式实现公共服务的供应。

　　 对项目的财政负责任的地方政府就能够得到增信，实现项目良好开发运营，同时项目风险和融资成本也得到降低。即便是在其它地方政府信用状况不稳定的情形下，得到增信的这些地方政府手中的PPP项目依然能够高质量地蓬勃发展。

　　 银行以及其它投资方的利益能更好地得到保护。该增信便利建立起的体系和提供的专家力量能够简化并加速PPP项目融资，提升项目质量。

　　 对项目的财政不责任的地方政府，或是质量不好的PPP项目，要么无法得到增信，要么会为增信出很高的价格。那么，市场便心照不宣地回避这类地方政府和那些低质量的PPP项目。市场会给它们发出一个清晰的信号——项目需要改进，进而激励他们付出更大的努力，提升项目质量。

　　 该增信便利尤其适用于那些财政状况良好、又拥有良好的PPP项目、但在PPP上没有大城市政府那么有名气的低层级地方政府，比如基础条件良好的中西部地方政府。

　　 有。如果政府不严肃对待其应当承担的义务，或是企图使用该增信便利规避其应承担的义务，亦或是难以准确地为风险定价或者风险定价过低，就会产生负面影响。设立该增信便利机制正是为了防止上述情形的发生。当然，我们需要悉心维护该机制的运行，以使其实现预期目的。

　　 中国的PPP财政支出正逼近其财政红线，这迫切要求中国政府稳妥地管理其迅速发展的PPP事业。庞大的PPP数量和不断增长的PPP项目带来了各种挑战，需要中国拿出更复杂而巧妙的管理工具。该文提议的增信便利机制正是维护中国PPP持续发展的有力工具之一。

　　 倘若政府、社会资本方和投资人仅限于使用传统的管理手段，那么他们最终会不可避免地面临各种问题。“君子以思患而豫防之”——展望未来，着手当下，防患于未然，可避免中国重蹈它国PPP项目在财政上不可持续的覆辙。

    （转自：济邦咨询）