来源：人和人律师事务所 文：潘萍、江帆
对于PPP模式的风险性，加拿大国家PPP委员会曾经给出过一个极为清醒的基本判断，即PPP就是“一个建立在每一方都具备专业技能，并通过合理分配资源、风险和回报，而满足明确、具体定义的公共需求基础上的，介于公共部门和私人部门之间的合作风险体”。世界银行2015年的统计报告佐证了这一判断：1990至2014年，包括中国在内的194个低收入以及中等收入国家采用PPP模式进行交通基础设施建设运营的投资总额达2564.5亿美元，其中被取消或已陷入困境的PPP项目118个，总投资额324.64亿美元。因此，无论是源于理性的抽象判断，还是基于现实的客观总结，PPP模式都极具风险性。
而从抽象的角度看，PPP模式风险最大的特征即为不确定性。因为所谓风险，就是指由于客观环境及主观决策的不确定而导致实际结果偏离预期目标、产生损失的可能性。从某种角度而言，“风险”与“不确定性”之间甚至可以彼此相互定义、循环解释：“风险”就是“不确定性”，“不确定性”就是“风险”。但是，承认PPP模式风险的不确定性，并非即是否认这一风险的客观性、规律性与可测性。PPP模式风险绝非主观的臆想，而是客观的实在。它的发生不以意志为转移，不以是否预料为条件。正如普遍性总是寄寓于无数的偶然性之中，不确定的PPP风险也呈现出明显的演化规律性。而在客观性与规律性的基础上，PPP模式风险也必然同时具有极强的可测性——它不仅能通过理性的能力被定性地予以识别，同时还可借助各种科学模型与统计方法被定量地予以评估和测算，进而也便可在合作各方之间予以合理地分担。除此之外，PPP模式风险还具有系统性的特征，存在着大量无法根本控制的外部风险因子与风险变量。因而，实事求是地讲，PPP模式风险无法回避，只能通过分散、转移等手段进行预防与降低。而PPP风险作为长期合作过程中各种矛盾的交互反映与聚变结果，同时亦呈现出累积性与叠加性的特征。一方面，随着时间的推移与事态的发展，某一风险值会因风险的正/反馈作用而不断积累放大，直至突破爆发的临界点；另一方面，原本具有一定关联性的各风险因子也会不断地交互作用、交织叠加，进而在导致风险迅速扩大的同时，甚至会因为原有风险间的交叉感染而出现新的风险源。
言而总之，PPP模式风险作为一种“风险”，固有着一般风险“共有”的诸如不确定性、客观性、规律性、可测性、累积性、叠加性等基本特征。而结合前述PPP模式的典型失败案例与其独特的合作架构、运作流程，笔者认为，需要政府更加着重地予以认知，并保持高度警惕的是PPP模式风险的长期性、复杂性与传导性。
PPP模式风险的长期性
当然，就目前的经验数据来看，大量的PPP失败案例集中高发于项目的执行阶段。但是，同时也不乏因为前期准备阶段的风险失控，而导致项目延迟推进、意外中止，乃至最终被撤销的现实教训。例如，前述爱尔兰“共用场地”医院项目，便在进展缓慢、拖沓冗长达数年之久的竞争性对话程序中被政府束之高阁，灯塔医疗集团与同步医疗公司为项目竞标花费的成本高达数千万欧元。再如，墨西哥克雷塔罗高铁项目中，墨西哥交通部先以“项目的合法性和招投标程序透明性存在疑问”为由，取消中铁建联合体在项目首轮招投标程序中的中标结果，随后又在第二轮招投标进行中，宣布将因国际油价下跌、财政预算大幅削减等原因而无期限搁置项目，由此导致的直接结果是：墨方政府必须就中铁建联合体参与两轮竞标所花费的各类人工、咨询及融资成本等进行赔偿。
而在项目执行阶段，多方利益诉求的交锋冲突与各种机会主义的现实干扰更加决定了公私部门的长期合作必然矛盾重重。如前述伦敦地铁项目中Tube Line联合体主张的68亿英镑线路改造费用经政府仲裁审核仅认定为44亿，北京“鸟巢”项目中政府强调国家体育场的“政治形象”而直接干预中信联合体的“企业冠名”行为与商务演出计划，长春“汇津”污水处理厂项目中汇津公司直接将长春市政府诉至法院等案例事实，颇为鲜明地显示出公私合作过程中利益冲突的频发性与尖锐性。再如泉州刺桐大桥项目中名流实业公司利用合作协议缺乏利益调整机制而攫取大量超额利润并造成通行拥堵，政府则利用合租协议未对项目唯一性作出承诺而在项目附近接连修建数条免费通行的竞争性通道，也非常直观地呈现出各方的机会主义行为对合作目标与合作关系的破坏性。
同样的，在基于合作期限界至的最后移交阶段，项目虽然因为一些具有特性阶段专属性的风险因素（如设计风险、建造风险、工期延误风险等）已经丧失了构成风险的不确定性，而使项目风险态势总体减弱，但某些贯穿于项目全生命周期的风险（如合同风险、界面风险、不可抗力风险等）仍然存在，并共同形成了项目的残值风险。例如，深圳沙角B电厂项目中，因为合作协议根本忽略了项目移交阶段的范围界定与标准要求，最终导致了移交至政府的电厂已经基本不能运营生产。再如广西来宾B电厂项目，虽然汲取了沙角B电厂的教训，1997年签署的特许协议对18年后的项目移交各方内容及具体标准进行了较为完善的规定，并要求项目公司必须持续存在至移交任务完成一年以后，以保证电厂的持续运营，但由于没有前例参考，仍在移交过程中遭遇到不少问题：如流动资产、零配件、消耗性材料的移交数量问题，设备移交标准的参考标准选择问题，具体移交程序的合法合规性问题等。这就是说，对于政府而言，项目残值风险不会因为移交任务的形式完成而彻底终结，政府仍然需要考虑到项目移交后在性能、功能、可维护性、可运营性、可持续性、可盈利性与可再融资性方面所存在的各种风险。
PPP模式风险的复杂性
在外观上，PPP模式风险的复杂性表现为长期的公私合作过程中具体风险类型的多样性。对于政府而言，引发PPP模式出现多样风险的具体原因在项目识别阶段集中表现为“可行性”研究的论证失误，“物有所值”评价的测算失准、“可承受能力”的判断失真等；在项目准备阶段集中表现为实施机构工作的能力欠缺与进展不力、实施方案编制的设计欠精与水平欠优、部门沟通协调的效率低下与接续不畅等；在项目采购阶段集中表现为采购程序的非法违规、采购标准的考虑欠周、采购成本的支出失控、合作伙伴的选择失当等；在项目执行阶段集中表现为客观情势的动态变化、监管履责的角色错位、机会主义的随机干扰、合作冲突的频繁聚显等；在项目移交阶段集中表现为移交标的的边界不清与标准模糊、移交工作的道德风险与执行无序、移交补偿的定量困难与争议不断等。
而从根本上讲，PPP模式风险的复杂性是由PPP参与主体关系的复杂性与PPP风险分配契约的不完备性造成。首先，在PPP参与主体关系层面，最为基础的核心关系是政府与社会资本方之间通过PPP项目协议建立起来的伙伴合作关系。以这一法律关系为纽带，随着项目运作的程序推进与各方主体的陆续进入，PPP的交易结构将呈现出极其复杂的网络关系。从政府的角度看，需要直接面对的复杂关系包括但不限于：政府与实施机构之间的委托代理关系；政府各职能部门之间的工作对接关系；政府与项目公司之间的特许经营关系、公司股东关系、行政管理关系；政府与社会资本方之间的内部股东关系；政府对其它项目参与人的承诺关系；其它项目参与人对政府的担保关系；政府与第三方专业机构的咨询服务合同关系；政府与社会大众之间的服务供给关系等。而基于公共服务的供给职责，并承担项目运作兜底责任的政府还同时需要面对以项目公司为主体，围绕项目运作具体需要而建立起来的各种间接关系，如：社会资本方之间的股东关系；项目公司与工程承包商、运营服务商、原料供应商、产品或服务销售商之间的各类合同关系；项目公司与监理单位之间的监理关系；项目公司与专业中介机构的咨询服务合同关系等。而面对着PPP参与主体之间如此众多，且相互交织关联的各类关系，PPP模式风险对于政府而言必然是极为复杂的。
其次，PPP模式风险的复杂性还源自于PPP风险分配契约的不完备性。如前所述，PPP模式风险是不确定的，具体项目运作的长期过程中将会发生哪些风险，预期的风险最终会不会发生，会在什么时间发生，发生后会造成什么样的消极影响与损失后果事先都无法精准预知。而既然风险总是不确定的，所以旨在对这些不确定风险进行确定分配的风险分配契约也就不可能是充分“完备”的——当下的契约签订主体无法完全预估到未来可能出现的所有风险，容量有限的成文契约也无法借助文字的表达而实现有关风险分担的精准安排。对于政府而言，无法“完备”的风险分配契约实质也仅是一种预先表达的风险承担意愿与风险至损后果的归责安排。对于项目所承载的公共服务目标来说，这一风险分配的契约安排是极其必要的，但可能也是“虚弱无力”的。从PPP项目参与各方的角度看，即便是签订了堪称“完美”的风险分担契约，合作目标的实现也仍然面临着极其巨大的挑战。例如，前述印度大博电厂项目中，安然公司凭借自身丰富的实践经验与强大的谈判能力，对自身风险进行了堪称“完美”的契约回避，并取得了两级政府的联合担保，但最终却仍然出现了投资失败、公司破产的终局。再如英法海峡隧道项目中英法政府以“坎特伯雷条约”为基础，将项目的全部建造风险、融资风险都转移给欧洲隧道公司，最终的结局却是隧道建设耗时超过八年，项目公司运营失败并破产倒闭。
PPP模式风险的传导性
所谓PPP模式风险的传导性，是指存在于项目外部环境与内部系统之中的各类风险源所释放的风险，依托于一定的传导载体，经由一定的传导路径，而蔓延、传导至项目运作的各个阶段与各功能业务进展流程，进而干扰到整个项目效益产出与分配链条的顺畅流转，并造成预期合作目标的偏离而使各方遭遇损失的过程。其中，风险源是指所有影响到项目正常运作的不确定因素，包括项目运作内、外部环境系统中的各种非预期变化（如政策调整、法律变更、合作违约、股东争议、遭遇不可抗力等）的出现或形成出现的可能；风险传导载体主要包括“人”（具体合作行为的执行者）、“物”（作为项目运营基础的各类物质组成）、“事”（项目的具体任务及突发事件）三个方面；传导路径则既包括项目内部风险向外部的传导（如成本风险导致服务水平降低进而引发公众抗议），也包括外部风险向内部的传导（如通货膨胀风险导致工程建设成本超支进而形成公司财务压力），还包括项目内部风险之间的传导（如设计变更风险导致工期延误进而延迟项目现金流入；道德腐败风险导致政府做出过高承诺进而引起政府被迫违约）。
事实上，多数PPP典型案例的失败原因均可逆溯、归集于某一（或数个）长期存在的具体风险源。这些风险源引发的风险事件经过各种渠道的传导，将引起负面的“财务杠杆效应”，并引发项目参与者的“羊群效应”，而堕入“蝴蝶效应”的危局。这就是说，从风险传导的动态机制角度分析，某一风险源所以会发生蔓延、扩散的结果，主要是因为PPP项目运作过程中“财务杠杆效应”、“羊群效应”与“蝴蝶效应”的存在和驱动。其中，“财务杠杆效应”是指PPP作为高负债运行的大规模项目，过高的债务杠杆率与固定的沉重债务压力将使某一财务变量即便仅是出现微小的变化，也能就此引发另一相关变量的巨幅变动，进而导致项目公司形成财务风险甚或财务危机；“羊群效应”是指处于“信息不完全”之幕下的PPP参与者，在有限理性甚或无理性的“从众心理”驱使下，产生“集体无意识”的盲从，对自身的观念、行为失去独立思考、决定的意愿和能力；“蝴蝶效应”则是指PPP作为一种复杂混沌的多方合作体，其良性运作高度敏感地依赖于初始设定的合作条件，某一预期要素的微小偏差在经过多重渠道传导并被不断放大之后，将产生“谬以千里”的差异结果，导致“一招不慎，满盘皆输”的合作终局。
例如，在前述的台湾高铁项目中，台湾高铁公司于2010年进行债务重组后，尽管运营收益不断持续上升，净利润从2010年的－12.1亿转为2015年的+208.73亿，但仍出现了导源于“蝴蝶效应”的破产危机。煽动翅膀的“蝴蝶”是台湾高铁公司数量众多的特别股股东——早在项目建设阶段，由于五大出资股东迟迟未能充分出资，资本金严重短缺的台湾高铁公司不得不发行了总额551亿，约占公司股本总额50%的三种可转换特别股。这些特别股的固定股息每年至少为5%以上，并按规定可在4-6年期满后，自由选择转换为普通股或由公司回购。
特别股的发行是台湾高铁公司为完成高铁建设任务而添加的财务杠杆，权益资本的表面形式虽在短期内掩盖了其作为公司债务的真实属性，但却成为了2015年公司陷入财务危机的重要风险源。因为自高铁运营后，长期亏损的台湾高铁公司无力支付特别股股息，至2014年累计“挂账”、拖欠的股息总额高达140.12亿，由此引发一些特别股股东煽动起“蝴蝶翅膀”发动诉讼。2015年，一桩特别股纠纷案件二审审结，裁判的结果是高铁公司需要支付54亿以支付股息并回购股份。但彼时，高铁公司仅有十几亿账户资金，若三审仍然败诉，则仅此一份判决的执行便足以使其陷于破产的境地。况且，任何一桩特别股纠纷三审败诉的案件都会引发所有的特别股股东以同样的方式行使权利。而在“羊群效应”的作用下，所有的特别股股东也都不愿意将到期的特别股转换为普通股，都会要求高铁公司支付股息后予以回购。届时，高铁公司面临的判决支付额预期将高达542.02亿，公司破产已是势在眉睫。
而在高铁决不可停运的刚性原则下，此种局势下的台湾政府面临两种选择：其一，等待公司破产然后接管运营；其二，继续采取挽救措施以免公司破产。经利弊权衡后，台湾政府认为，破产接管所需付出的代价太大，政府不仅需要支付5500亿左右的收购费用，还要负责偿还高铁公司的巨额历史债务，并可能面临大量的权益诉讼。而破产接管后，无论是委托其他私营公司或另行组建公营企业继续运营高铁，政府仍将面临巨大的不确定性与难以承受的金钱、时间成本。因此，政府的最终选择是继续挽救台湾高铁公司——在五大出资股东让步确认高铁公司股票（公股、泛公股持股比例为37.5%）评价值主动缩水60%的同时，由政府方扩股增资300亿（增资后公股、泛公股持股比例达63.8%），并要求此后公股与泛公股股份均不得买卖和变更。至此，台湾高铁公司改变其民营性质，进入由政府真正主导运营的阶段，台湾高铁项目PPP模式已是彻底失败。
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