财金76号文定义政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设计及公共服务领域建立的一种长期合作关系。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。社会资本是基础设施及公共服务项目的服务提供者，是PPP模式中对应政府的对应方。
为什么要引入社会资本？因为引入社会资本有利于整合社会资源、盘活民间资本，同时有利于将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量，有利于简政放权，更好的实现政府职能的转变。其实质就是政府做自己该做的事情，把相对微观层面、基础层面的事情通过一种合作关系、合作模式交由社会资本来做。
哪些企业能够成为PPP模式中的社会资本？实际上相关的政策里面也很明确了，2014年的财金113号文的定义，已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。2014年156号文提出依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。通过上述两个文件可以看出对地方融资平台收紧政策的延续性，对其参与PPP项目予以了限制。然而在2015年国办发的42号文里面提出大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。这是为地方融资平台转型指明了方向。
在PPP模式具体项目实践中，我们根据PPP项目中社会资本参与的实际情况，将社会资本大致划分为三类：国有企业、民营企业和PPP基金。
国有企业，包括中央政府或地方政府投资或参与控制的企业。民营企业是指民间私人投资、民间私人经营、民间私人享受投资收益、民间私人承担经营风险的法人经济实体。PPP基金是指专门成立服务于PPP项目的基金，发起人包括了财政部、省（市）政府、金融机构、大型央企（国企）、民营资本等。如果仅仅讨论社会资本可能这个范围或者这个命题太大，因此我们结合PPP本身做了一个范围的限制。我们这个限制就是“领域”，依据国办发的2015年42号文里面PPP项目被划分为19个领域。在PPP项目实操过程中，三类PPP社会资本分别有其适宜发展领域，同时也遇到了一些问题，由此引出了我们今天讨论的三个热点问题：第一个是国有企业的角色定位与转型发展，第二个是民营企业难享同等的“国民待遇”，第三个是如何界定PPP基金与“明股实债”。
大型的国有企业通过角色定位和转型发展，在它占优的领域充分发挥优势；民营企业则通过在特定领域规范运作、做强专业分工的方式在特定领域规范运作形成优势；PPP基金应通过提升主动管理能力，寻求与前述企业合作，基金中的金融机构可通过合资设立资管平台的方式，快速的参与到PPP模式带来的投资机遇中去。
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