养老机构建设的PPP融资模式研究
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杨燕绥银色经济研究 发表于:2019-09-23 18:00:02 浏览:447次
摘要：本文介绍了PPP(Public and Private Partnership)模式的基本定义以及主要特点，并介绍了国外养老机构建设中PPP的应用，最后分析了PPP模式在中国应用的基本模式，提出了PPP模式建设的配套措施。
Abstract：The basic concept and models of PPP are introduced in the paper. The application of PPP in foreign elder service institutions are also introduced here. And based on these analyses, the PPP model which could be used in the construction and daily running of elder care service institutions are suggested. Other relevant issues and policies are discussed in the paper.
Key words: elder care service institutions; PPP; relevant issues
1.PPP定义以及特点
联合国对PPP的定义是：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的各种制度化合作方式，目的是解决当地或某个区域内的复杂问题。包含两层含义：一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；二是为满足公共产品需要，公共和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施；欧盟委员会对于PPP定义是：指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务；美国PPP国家委员会的定义是：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。
我国财政部的定义是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
曹远征认为，PPP最核心的内容是为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关的服务项目而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。
贾康认为，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包括几种具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大作用。
作者认为，PPP的本质在于第三个P（Partnership）也就是合作，伙伴关系是其合作本质的最重要体现。伙伴关系的形成和维护需要一系列的条件，而核心条件和基本前提则是共同目标的存在。在PPP项目中公共部门和非公共部门的目标必须是一致的，都是要以最少的资源投入提供最多的公共服务，实现社会资源的优化配置。但是，两个部门的约束条件有所差异，民营部门以此目标实现对自身利益的追求，在一定的成本利润约束之内尽可能实现利益最大化，社会组织在控制成本的前提下实现自己的服务宗旨或扩大社会影响，而政府公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求，以最小的成本向社会提供最多最有效的产品和服务。
同时，双方必须有激励机制，也就是项目的利益需要共享。一般来讲PPP项目都是公益性项目，不应该也不能以利润最大化为目标。所以PPP项目中政府公共部门和民营部门或社会组织的利益共享不是指分享利润，这里的"利益共享”更加强调对项目产生的综合经济效益和社会效益的分享。比如政府公共部门可以从PPP项目中得到资金投入的节省，生产成本和管理成本的节约，政府形象的改善和声誉的提高等。作为一种“双赢”或“多赢”的制度安排，民营部门也可以从项目中取得相对平和、稳定的投资回报。其次提高民营部门的社会形象和企业知名度，还可以与政府公共部门建立良好的合作关系，开拓投资领域。社会组织可以通过PPP项目扩大服务范围、提高社会影响力、拓展资源和人脉。
同时，公共和民营部门也要对风险进行控制，并有一定的风险分担机制。风险与收益是一对孪生兄弟，有收益就有与其相适应的风险，高收益通常伴随着高风险。PPP模式在对项目利益进行分享的同时，也强调对风险的合理分担。PPP模式所强调的风险分担是从整个项目风险最小化的目标出发，按照风险最优应对的原则，将不同的风险交由最有能力应对该风险的主体承担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，从而实现项目整体风险的最小化。
2.PPP分类以及模式
在全面考虑资产所有权、经营权、投资关系等的前提下，世界银行将PPP分为6种模式：服务外包（Service contract）、管理外包（Management contract）、租赁（Lease）、特许经营（Concession）、BOT/BOO和剥离（Divesture）（也叫私有化），具体特征如表所示：
表2 世界银行1997年报告定义PPP不同模式
在联合国的标准基础上，按照PPP关系中公共部门与非公共部门在资本投入、风险分担、收益回收模式等方面的不同可以分为三大类：服务外包（Outsourcing）、特许经营（Concession）和剥离（Divestiture）。
服务外包类项目：服务外包类PPP项目一般由政府投资，非公共部门只负责项目中的某项或某几项工作，如提供某一环节的服务或项目整体的管理运营，项目的所有权始终归公共部门。政府向提供服务的非公共部门支付费用，非公共部门由此回收成本并实现收益。
特许经营类PPP项目：需要私人部门与公共部门共同投资，有时甚至由私人部门全部投资，通过一定的合作机制由公共部门与私人部门共担风险、共享收益。在此类项目中，政府部门需要建立完善的监管机制，确保项目收益性与公益性的平衡，在提高公共产品或服务供给效率和质量的前提下，保证私人部门享有适当的收益，实现多方共赢。此类项目在运营过程中一般由私人部门负责，通过产权的转移使得项目的产权最终归公共部门所有。这种类型的PPP项目较好地体现了公共部门与私人部门的合作关系，是公共部门充分利用私人部门及社会资源完善公共产品或服务供给方式的典型体现。私人部门所承担的风险比外包类项目的风险要大。
剥离类PPP项目一般由非公共部门投资，同时接受政府的监管，通过向使用者收费收回投资并实现盈利。剥离类项目又分为完全剥离和部分剥离。完全剥离的项目其所有权永久归私人部门保留，政府对私人部门的定价进行一定的调节与管理，以防止出现垄断价格，并确保私人部门提供高质量的公共产品或服务。部分剥离类项目是指政府对项目资产保留部分产权，在资产管理方面保持一定程度的控制权，这样的好处是政府部门在吸引私人投资、提高公共产品或服务供给效率和质量的同时，还能保证公共资产的国有意义，确保社会安全和经济稳定。
3.国外养老机构建设中PPP模式经验
从世界范围来看，发达国家和地区进入人口老龄化社会的时间较早，在应对老龄化问题方面积累了一些成功的经验做法，比如新加坡、美国在养老机构建设上使用了PPP就很有借鉴意义。
首先看新加坡。在养老模式的选择和搭配上，新加坡实行的是以家庭养老和社区养老为主、以机构养老为重要补充的多元化的养老服务方式。这三种养老模式各具特色、各有所长，在新加坡养老事业的健康发展中发挥了应有的作用。与家庭养老和社区养老相比，养老机构的服务具有其自身的优势，为老年人提供生活照料、护理康复、精神慰藉等服务的设施比较齐全，可以为老年人提供专业化的养老服务，在为丧失生活自理能力的老年人照顾和护理方面优势尤为明显。因此，新加坡政府高度重视养老机构的合理健康发展，以政府、社会、市场、个人有效分工的政策思路，推动政府与社会力量的合作，促进了养老机构的良性发展。
首先，政府在养老机构的建设运营中占主导地位。养老机构作为涉及居民切身利益的重大民生项目，新加坡政府在其发展方面发挥了主导作用，主要体现在以下几个方面：
一是成立专门机构，综合协调养老事业发展。1998年，新加坡政府专门设立了人口老龄化跨部门委员会。该委员会分为经济保障、健康护理等小组、就业小组、社会融入小组、健康护理小组、住屋小组、社会和谐小组等六个小组，综合解决老年人面临的各种问题"“。在养老院管理和指导方面，新加坡成立了 “家庭和老年理事会”，为养老院的管理提供指导性意见。二是制定专门的法律法规，确保养老机构管理有法可依。新加坡作为发达的市场经济体，美国积极利用市场化机制发展老龄事业和产业，采用福利化和产业化相结合的理念，在政府的主导作用下，鼓励社会力量参与养老事业，构建出多层次、多元化的社会养老模式，满足社会的养老需求。其政府与市场力量的有效结合具体表现在以下几个方面。
第一，积极利用PPP模式，吸引民间资本和非政府组织参与养老机构建设和运营。整体上讲，美国养老服务机构的管理和服务模式主要有三种：一是个人或团体投资，政府雇人管理；二是政府、个人和团体三方共同出资，由个人或团体管理；三是完全由政府投资，个人或团体管理。早在20世纪60年代，美国政府就开始采用公私合作的PPP模式开发和运营养老项目，目前已经有大量企业介入老龄产业，涌现出North Castle Partners (NCP)、Elderhostel等知名老龄企业。在养老机构的建设中，老人公寓釆取PPP模式应用的案例较多。例如纽约的老人公寓很多采取的是公租房或簾租房的形式，政府对参与运营的民营企业或非营利组织给予投资补贴或税收优惠等政策，以保障老人公寓的可持续运营。
第二，政府的主导地位突出，功能定位明确。美国养老机构的良好运营，离不开政府的大力支持和明确的功能定位。政府对养老的支持除了对具体的PPP给予税收优惠、补贴等之外，对整个社会养老环境的支持体系构建也起了主导作用，以此吸引民间组织广泛参与养老产业。首先，建立完备的法律体系。从1965年起，相继颁布了《老年法》、《多目标老人中心方案》等法律，为老年人的救助、医疗、安养机构等确立了法律保障。其次，设立专门管理部门，建立职责分明的行政管理和政务性服务体系。美国在各级政府层面都设立了与老龄事业相关的管理部门，对老龄事业进行规划和管理。在联邦政府层面，卫生与公众服务部下设了老龄局和九个区域性办公室；州政府层面设立了公共服务部；州以下设立老龄代理机构，并在全国各社区成立老龄服务中心，形成了覆盖全国的老龄服务网络。再次，建立完善的养老金制度。最后，实行严格的养老监管和检查制度。美国政府部门不仅对养老机构的设立标准、质量进行规范，而且实行严格的监管和检査制度，以确保养老机构的规范运作。
第三培养市场力量，为养老机构融资开辟渠道。在养老领域美国与其他发达国家最大的不同在于政府主导下市场化机制的高度引入。政府注重市场主体的培养，为养老机构的建设运营增添活力。目前美国涌现出了很多经营良好的老龄企业集团，它们拥有优秀的管理和运营技术，高效的市场化运营大大提高了养老产品的供给效率和服务质量。其次发达的金融市场为养老机构的发展提高便利多元的融资渠道。“以房养老”等金融产品的推出，也为增加老年人的支付能力拓展了新渠道。再次，完善的咨询服务为美国养老事业的发展提供了服务支持，发挥了 “专业谋士”作用。美国的养老咨询业十分发达，种类齐全。就咨询项目来看，有的为国家养老政策提供咨询，有的为企事业单位的养老项目提供咨询，还有的为个人退休规划提供咨询。
4.中国养老机构建设中PPP模式应用
本文所指的中国的养老机构，严格按照2015年7月由中国老龄科学研究中心发布的《中国养老机构发展研究报告》的定义，是指专为老年人提供集中居住、生活照料、康复护理、文化娱乐、精神慰藉等服务的老年人服务组织，并且以失能、半失能老年人为主要服务对象。养老机构具体应划分为三类:自理型养老机构、介助型养老机构和介护型养老机构，服务对象分别应自理老年人、半失能老年人、失能老年人为主。
根据国家《老年人居住建筑设计标准》的术语解释，我国养老机构主要包括老年公寓、养老院、护理院、托老所，另外，社会上比较常见的还有敬老院、福利院两种。不同类型的养老机构是有一定区别。具体定义如表2所示。
表2 我国养老机构类型和描述
目前我国养老机构服务市场并不成熟，供需失衡、资金不足、管理不善、从业人员素质不高等都成为了养老机构项目的主要问题，要解决这些问题可尝试引入PPP模式。
融资方面，像养老机构送样的民生项目，建设周期长、规模大，仅靠政府的财政投入，很难保证短时间内高效高质地完成。而PPP模式最重要的功能之一就是融资，有了社会资本的加入不仅有效缓解政府的财政压力，同时可拓宽融资渠道。另一方面，社会资本方只有在项目达到建设标准，并得到公共部口认可后，才能进行运营，这就激励私营企业在规定工期内，合理有效利用资金，减少资金浪费和成本支出。
在运营方面，PPP模式下社会资本带来先进的经营理念、技术经验及管理模式，将会给养老机构项目的运作与管理带来生机。社会资本参与到项目的建设、运营及管理全过程，专业化管理、责权利明确，比传统模式更有效率。同时，PPP模式下社会资本为了获得政府的支持，实现利润目标，企业会引进先进技术采取有效措施，集中力量提高管理服务水平，在广泛的竞争压力和社会舆论下，努力提升企业形象和影响力；而且可根据老年人的需求，提供多层次多方面的机构养老服务，促进养老服务供给模式的逐渐优化，有效满足老年人对养老机构服务的需求。
监管方面，基于现有的制度与机制养老机构很难有长足发展，PPP模式的引入可作为关键的突破口，在养老机构建设经费主渠道仍为政府财政投入的前提下，通过PPP导向，开拓非政府渠道重新审视各参与方所扮演的角色，进一步完善相关法律法规，成立独立的监管机构，消除公私合作的潜在矛盾，优化风险的分担结构，给政府更大的弹性空间，从而推动养老机构乃至养老产业的发展。
养老机构建设PPP模式的的构建思路如图1所示。政府公共部口和社会资本签订PPP合同；项目公司为载体；建立长期合作关系。在这种合作关系下；公共部口提供土地划拨；制定相应的政策及价格、税费补贴等；社会资本投入资金、技术及管理等；由项目公司主导投资建设项目；形成共有产权的；面向不同需求层次的养老机构；并由其负责运营与管理；期间由政府相关部口或媒体等多方机构进行有效监管。这样；PPP模式下；公共部口和社会资本合作过程中互相取长补短；发挥各自优势；并且共担风险共享收益；不但有效地解决了老年人对机构养老服务的需求；也保障私营机构获得经济效益；实现了社会资本的保值增值。
图1 养老机构建设PPP模式的的构建思路
这样的模式下，目前中国养老机构建设中的资金、管理和人力资源等问题就会得到解决，可以说PPP在积极将社会资本引入养老领域方面一种缓解政府财政养老压力的有效方式。对养老机构项目来说，采用PPP模式使公积双方能够优势互补，既有利于提高投资效用，又有利于推动养老机构建设的运营和发展，是经得起实践考验的卓越模式。虽然PPP模式在西方国家各个领域的应用中已经取得了广泛的成功，但是它在我国养老项目中的应用仍处于初级阶段，面临着各种各样的问题。
5.相关配套建议
但是PPP模式在我国养老机构建设中全面应用还需要一些配套措施。
1）法律法规的完善。法律作为契约精神的重要体现，是PPP模式在公共产品和公共服务领域成功运行的基本前提和重要保障。养老机构作为重要的社会基础设施项目，投入大、期限长、风险高是其基本特征，如果没有完善的法律法规作为保障，私营部门和社会组织就会因法律风险的存在而对养老机构的PPP项目望而却步。同时，养老机构的PPP项目涉及面广，各主体之间的权责关系较为复杂，这也需要从法律层面对各方权责关系加以明确，以保证项目的顺利运行，实现效益最大化。
在我国现阶段，还没有针对PPP模式的完善的法律体系，相关政策依据主要是国务院以及各部门依据国务院制定的管理办法，所以首先要制定PPP参与公共建设的基本法律，对PPP的应用领域、实施流程、风险分担、权责关系等一系列基本问题进行规范和明确，为PPP项目的实施提供基本依据。另外PPP的基本法要与现行的涉及到PPP项目的法律，如《合同法》、《政府采购法》等规定相衔接和统一；同时要制定PPP应用于养老机构建设的专门法律法规。在制定PPP基本法的基础上，相关部门还应当制定养老机构运用PPP模式的专门法律，对其应用作出更加具体的规范。
2）完善优惠补贴措施。促进养老机构建设成功运用PPP模式，关键在于在保证养老机构公益性的基础上还要使私营部门获得基本的合理的投资回报。政府需要出台一系列优惠政策，从财政、税收、金融、土地等多方面为私营部门参与PPP项目给予政策扶持，以此调动私营部门参与养老机构建设运营的积极性。政府应当建立PPP专项补贴，将补贴资金纳入财政预算；政府应当建立税收优惠政策，要适当放宽税收优惠的范围，从增值税、消费税、房产税、所得税等各方面对私营部门参与PPP养老机构项目实行减征或免征；在金融政策方面，要制定促进多元化融资的优惠政策，在政策性金融方面，国家政策性银行要发挥主导作用，增加养老机构PPP项目的贷款，并实行优惠贷款利率，在商业性金融方面，要引导商业银行、保险公司、基金等积极参与PPP养老项目；最后，在土地政策方面，政府要加强对养老机构建设用地的合理规划，采取行政划拨土地或是低价出售土地使用权，以降低私营部门的用地成本。
3）选择合理的PPP模式。PPP模式有服务外包（Service contract）、管理外包（Management contract）、租赁（Lease）、特许经营（Concession）、BOT/BOO和剥离（Divesture）（也叫私有化）几种主要模式，并不存在养老机构建设中一招鲜吃遍天的情况，必须结合实际情况，选择最为合理、合适的PPP模式。对于已经建立并投入运营的养老机构，可以采取外包类模式，具体包括服务外包、管理外包和租赁，以提高现有养老机构的使用效率，盘活存量；对于即将新建的或是改建、扩建的养老机构，可以采用特许经营类模式，如BOT及其相似或衍变模式。特许经营类项目的显著特点或优势在于可以利用私营部门或非营利组织的资金，以缓解公共产品或服务的资金不足问题。
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