PPP模式自2014年中央开始鼓励推行以来，经过3年的发展，截至2017年9月底，全国已进入开发阶段的项目达6,778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2,388个，投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。
2017年11月1日，在由财政部政府和社会资本合作中心、上海金融业联合会主办，交通银行、中国华信、龙元明诚联合主办的2017第三届中国PPP融资论坛上，财政部副部长史耀斌提出，要防止PPP模式的“泛化及异化”、改变PPP项目“重建设轻运营”的问题、提高民营企业的参与度。随后，11月16日财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），严格规定了新项目的入库标准，并要求在2018年3月31日完成对不规范的PPP项目集中清理出库的任务；11月17日，国资委正式下发了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)，旨在规范央企盲目拓展占有PPP项目市场，多方面制定了央企今后开展PPP业务工作要求，并对违反192号文要求的PPP业务重大决策相关人员实施终身责任追究制度。
92号文和192号文的出台对PPP项目影响巨大，对政策的深度理解、根据新政对本地区正在推进的PPP项目进行调整、并按照中央的指导思想制定项目推进策略是盘州市PPP项目顺利落地实施的关键，因此盘州市PPP项目孵化中心特做此分析报告，为PPP项目相关实施机构及领导提供参考意见。
92号文提出了严格的入库要求，把运营和绩效考核提到重要位置，对尚未入库的项目而言，负责项目包装的咨询机构根据文件具体要求对项目进行调整即可。本报告将重点对192号文进行解读，并结合盘州项目情况进行分析。
二、192号文解读
（一）央企参与PPP项目其内部准入标准大幅度提高，项目审批难度大
1. 权限上收，PPP业务需总部审批。192号文明确规定要“强化管控，由集团总部(含整体上市的上市公司总部)负责统一审批PPP业务。”在此之前，央企在各地分公司都有权限审批一定额度的PPP业务，现在无论项目大小，PPP业务统一由总部进行审批，程序上的繁琐必然会降低央企响应PPP项目的时效性，审批流程与招投标程序之间的周期错位会大大影响央企PPP参与率和落地率。
2. 聚焦主业投资，不符合集团主业领域的项目难过总部审批。192号文提出“根据项目投资、建设、运营等环节特征准确界定集团主业投资领域，认真筛选符合集团发展方向、具备竞争优势的项目。将PPP项目纳入企业年度投资计划管理，严控非主业领域PPP项目投资”，意在引导央企回归主业追求，改变以往央企在PPP项目上广撒网的扩张模式，总部在审批PPP业务时以集团主业作为界定标准。
3. 对投资项目的收益率要求提高，原则上不得贴息。通知中明确提到投资PPP项目“必须参考本企业平均投资回报水平，合理设定PPP投资财务管控指标，投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本”，这个主要是对于部分央企在投资PPP项目中，进行超低价的竞争的行为，进行了一定反馈。此条规定提高了央企PPP项目的准入标准，但长期看来，此项规定对规范PPP市场、促进市场公平竞争，引导PPP投资回归合理利润空间有积极作用。
4. 严禁PPP投资规模超限和因PPP业务推高资产负债率。出于防范央企过度投资和政府投资降杠杆的需求，《通知》要求“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率”， 还提到了“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目” 这两条确实对央企投资PPP产生了很大的限制，由于长期在各地承接大型项目，许多央企已经接近或超过50%的投资规模及85%的资产负债率，即便是资产负债率较低的央企，也很难全部用自有资金去独立参与PPP项目，因为会直接推高自身的资产负债率，不符合通知要求，这些都是对央企PPP项目投资规模的严格管理。
5. 引入终身责任追究制度。192号文中提出“对违反本通知要求，未履行或未正确履行投资管埋职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的各级经营管理人员，要严肃追究责任，同时对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度”，彰显了中央贯彻此通知的决心，总部在进行统一审批时必将严格贯彻上述核心规定，约束央企领导层和决策层的PPP投资冲动。
（二）央企作为融资主体，融资增信严格受控
1. 严禁承担过度融资风险。《通知》提出“不得通过引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险；在股权合作中，不得为其他方股权提供担保、承诺收益；项目债务融资需要增信的，原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保，确需股东担保的应由各方股东按照出资比例共同担保。”
上述规定对央企进行PPP项目融资产生了较大影响，在实际操作中，由于PPP项目的性质和回报方式，金融机构是难以提供真的股权融资的，肯定需要相应的担保增信，即便是项目贷款，除非PPP项目所在地是沿海发达地区，一般仍需社会资本方提供一定的增信来提高资金审批到位的效率。
由于银根收紧和近年来监管政策的强化，央企不回购、不担保、不增信的原则将难以在股权融资阶段引入低成本的银行资金，而较高成本的其他机构资金又不符合192号文中对PPP项目经济性的严格要求，央企如以自有资金出资又容易推高资产负债率，在各种条件的限制下，金融机构已经对央企为融资主体的PPP项目融资采取谨慎态度。
2.规范会计核算行为，对央企实际控制的项目要求并表。通知明确提出“根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系，对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，合作协议或章程约定等，按照“实质重于形式”原则综合判断对PPP项目的控制程度，规范界定合并范围”，很多PPP项目中，央企都是希望不并表的，那么也采用很多的手段规避并表，那么这次明确提到了并表的实质重于形式的原则，可能央企即使占得股权比例比较小，如果说它实际控制这个项目，那么可能就需要合并报表，并表的结果则是项目公司负债推高了集团的资产负债率，不符合通知的前文要求。
（三）鼓励合作和风险共担，做好运营安排
1. 优化合作。通知中指出“应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势，合理确定股权比例、融资比例,努力降低综合融资成本，切实做好项目运营合作安排，实现合作共赢。”在上述各种严格的规定下，央企只有通过和其他社会资本合作，才能实现投资PPP项目，同时控制规模、不并表、按规定实现资本性融资等这一系列的要求。要突破“央企为大”的传统观念，根据各自的优势和所承担的成本及风险合理安排股权比例，才能“牵手成功”，合作共赢。
2.做好运营安排。192号文中指出“对于尚不具备专业化运营管理能力的项目，通过合资合作、引入专业化管理机构等措施，确保项目安全高效运营”，此条与92号文呼应，旨在改变以往央企“重建设轻运营”的普遍现象，回归PPP模式引入市场化高效运营机制的初衷，建设期结束后运营才是决定PPP项目成功的关键。
近期新政对盘州市PPP项目的影响主要体现在意向社会资本方的选择上，央企长期在我国PPP项目中占有主要市场，本地区不少PPP项目在前期工作的开展时都有央企作为意向社会资本方参与。但192号文件实施以后，央企投资PPP，不管是项目的审批、收益、投资规模、资本金的增信、合并报表都有了进一步明确和严格的要求，使得其参与PPP项目难度大增。
在此大趋势下，需结合政策理性分析各类社会资本方的优势劣势，综合考虑各类社资的建设能力、融资可行性、运营能力，确保PPP项目实操落地的可行性。
1.1各类社资参与PPP项目的落地可行性分析
社会资本方 | 优势分析 | 风险分析 | 可行性 |
央企单独做为社资 | 1.建设工程资质强，质量可靠。 2.政治风险低 | 1.总部统一审批程序复杂、且有规模限制，单独做社资的项目192文之后难以通过立项。 2.央企要满足规模限制、不并表、不融资担保的要求下，融资落地性低。（国家重点项目能得到政策性资金的支持的情况例外） 3.央企大多实力体现在建筑施工上，没有专业的运营团队，平稳运营风险较大，一旦运营期出问题政府需采取非常手段解决，引起系列问题。 | 低 |
民企单独做为社资 | 1.民营企业投资决策灵活，不受192号文中各类规定的限制，效率高。 2.具有一定规模的上市民营企业拥有多元化的融资渠道，金融机构也认可此类融资主体，可通过一定的增信提高项目贷款到位速度，融资可行性高。 3.上市民企经过长期的市场化竞争，积累了丰富的运营经验和高效的管理体制，运营能力强。 | 1.民营企业数量众多，需谨慎挑选，考察其过往业绩，了解其建设及运营能力。 2.一般来说，非上市民营公司以及体量较小的上市公司融资能力弱，不建议单独做为社会资本方承接PPP项目（特殊领域有特别优势，且PPP项目体量小的情况例外） 3.由于PPP项目期限长，需谨慎调查民营企业的背景，对企业的财务健康状况、所处行业发展情况等综合考察，判断企业的存航能力。 | 较高 |
央企和民企联合体 （央企股权>民企股权） | 1.综合以上所说的优势，双方可资源互补，项目的建设及运营通过联合体的方式得到了保障。 | 1.结合192号文的解读，可判断在联合体中，民企需承担较大的融资责任及较高的运营风险，在此前提下如央企占大股份，则对合作方来说风险的投入和回报不成正比，此模式下难以找到优质的民企来合作。 2.央企做为项目公司大股东，则并表是大概率时间，依然面临推高集团资产负债率的问题。 | 较低 |
央企和民企联合体 （央企股权<民企股权） | 1.综合以上所说的优势，双方可资源互补，项目的建设及运营通过联合体的方式得到了保障。 2.此模式下，央企负责牵头，获得与股权部分相应的施工，融资和运营由民企负责，满足192文对央企的各项规定。 | 1.能力不足的民企无法担当运营和融资的责任，此模式下，参与的民企最好为项目领域中资金及运营实力雄厚的上市企业。 | 高 |
综上所述，2017年以来的中央出台的各种监管政策，以及192号文的发布，标志着我国PPP模式发展开始进入“真PPP时代”，中央叫停央企在PPP领域的盲目扩张，严控央企PPP项目的投资规模和杠杆比例，目的在于使PPP模式回归“初心”——发挥财政性资金的引导作用，调动民间资本参与基础设施及公共服务领域的投资，同时引进高效的市场管理体系做好项目的运维，创造更多的社会和经济价值。
结合现阶段政策及PPP项目本质的出发点来看，今后“民企为主，央企为辅”将成为大趋势，央企在PPP项目将让出部分市场份额，预估今后主要是参与部分施工，已非项目成功落地的关键角色。今后盘州市如能在PPP模式的推进中，在意向社会资本方的选择上把握此大方向，把工作重点放在为项目匹配对口的优质民营上市公司上，可提高项目实际的落地可行性。
盘州市PPP项目孵化中心 安贞豫
2018年2月
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