NBIPPA Intellectual Property Protection Association Of Ningbo
文 | 周铭律师（上海融孚律师事务所合伙人、上海市律师协会并购重组业务研究委员会委员）
自入夏以来，我国多地发生暴雨引发洪涝灾害。许多城市亦内涝不断，“城市看海”现象轮番上演，给民众生活和工作带来极大不便。现如今，很多城市逢雨必涝已经成为通病，因此各地政府在抗洪救灾的同时，都纷纷要求全面加快海绵城市建设。而海绵城市建设投资成本较高，项目资金需求巨大，因此通过PPP（Public-Private Partnership）项目引入社会资本能更好地促进海绵城市建设。
根据国办发【2015】75号文件的定义，海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。目前海绵城市建设主要采用三种模式，传统的各部门分段实施模式、城投模式和PPP模式项目（以下简称PPP项目）。
PPP项目即政府与社会资本合作模式，按照财金【2014】76号的规定，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
根据国发【2014】60号的规定，国务院要求积极推广PPP项目，增强公共产品的供给能力。一般而言，使用PPP项目除了要具备项目本身具有公用属性且适宜市场化提供以外，还需要项目合作周期长、投资量大的特点。
现行的PPP项目主要有以下几种运作方式：
委托运营（Operations & Maintenance，O&M）
O&M是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或者项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
管理合同（Management Contract，MC）
MC是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或者项目公司的项目运作模式。政府保留资产所有权，只向社会资本或者项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。
建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）
BOT是指由社会资本或者项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作模式。合同期限一般为20-30年。
建设—拥有—运营（Build-Own-Operate，BOO）
BOO是由BOT演变而来，二者主要区别在于BOO方式下社会资本或者项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
转让—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）
TOT是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
改建—运营—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）
ROT是指政府在TOT的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
PPP项目的融资方式有股权投资、债务投资、开发性资金、夹层资本和资产证券化等。其中简要介绍PPP基金和PPP项目的资产证券化两种融资方式。
PPP基金
PPP基金是指政府与/或社会资本牵头，单独或联合其他主体共同发起，由具备相关业务资质并经合规程序确认的机构负责管理，在政府承担有限责任的前提下，采取包括但不限于股权、债权、增信、补助等方式，为PPP项目提供包括但不限于投融资支持、运营管理等服务，利益共享、风险共担的私募性质的投资基金。当前国内的PPP基金主要分为公共机构主导的PPP基金、专业投资者主导的PPP基金和财务投资者主导的PPP基金。
PPP基金的资金投向主要是符合基金投资策略的PPP项目。资金运用方式主要有股权、债权、增信和流动性管理等。PPP基金的退出安排包括退出资金来源和退出时间与顺序两方面的内容。
PPP项目的资产证券化
由于PPP项目存在着投资回收期长、资本流动性不足等问题，因此PPP项目与期限分割、信用分层和流动性多样的可上市交易的资产证券化产品有着天然的结合需求和优势。从资本运作的角度看，资产证券化可以作为实现PPP项目建设期首轮融资后的再融资和退出的方式。
在政策支持方面，为拓展PPP项目的多元融资渠道，国务院以及有关监管部门对PPP项目的资产支持计划都采取支持态度。如国发【2014】60号为PPP项目的资产证券化提供了顶层设计框架，六部委第25号令 则明确了资产证券化的融资渠道地位。此外，央行银监会和财政部鼓励基础设施类贷款开展证券化，证监会、保监会也为PPP项目的资产证券化提供绿色通道。
PPP项目可能存在的风险有不可抗力、建设风险、运营风险、收益风险、法律和政策风险、宏观经济风险等。
案例一：邢台市威县“建管服一体化”智慧节水灌溉与水权交易PPP项目
案例二：包头市新都市区地下综合管廊PPP项目
案例三：鄂尔多斯市哈头才当至康巴什新区供水工程PPP项目
（一）国务院决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与项目
（二）国务院 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号）
（三）国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发【2010】19号）
（四）国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发【2010】13号）
（五）国务院办公厅关于多措并举着力缓解企业融资成本高问题的指导意见（国办发【2014】369号）
（六）国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知（国办函【2010】120号）
（七）国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知（国办发【2010】58号）
（八）关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见与重大水利工程建设运营的实施意见（发改农经【2015】488号）
（九）国家发改委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资【2015】445号）
（十）发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（发改投资【2014】2724号）
（十一）发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知（发改基础【2014】981号）
（十二）六部委联合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等六部委第25号令）
（十三）关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（财建【2015】111号）
（十四）关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建【2015】90号）
（十五）关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建【2015】19号）
（十六） 财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金【2015】57）
（十七）关于印发《政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引》的通知（财金【2015】21号）
（十八）财政部《PPP合同管理的通知》及附件《PPP项目合同指南（试行）》（财金【2014】156号）
（十九）财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金【2014】113号）
（二十）财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金【2014】112号）
（二十一）财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）
（二十二）关于运用政府和社会资本合作模式 推进公共租赁住房投资建设 和运营管理的通知（财综【2015】15号）
（二十三）关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的事实意见（民发【2015】33号）
（二十四）关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见（建城【2012】89号）
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