PPP项目，全生命周期一般为10-30年,大致可分为项目公司设立、项目建设、项目运营和资本退出四个阶段。基于资金成本低、规模大、与政府合作渊源深厚等优势，在PPP项目发展热潮中，银行成为当之无愧的主要资金方。
对此，国务院办公厅于2015年5月转发财政部、发改委和人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），该《指导意见》定调如下：金融机构应创新符合PPP模式特点的金融服务，鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，引导商业性金融机构拓展项目融资渠道，鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资，鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等，依托各类产权、股权交易市场为社会资本提供多元化规范化和市场化的退出渠道。
根据上述规定，结合银行投融资优势及限制，对银行参与PPP全生命周期各阶段的主要方式简要介绍如下，以供探讨。
项目公司的设立，倚赖公司股东出资。而作为最重要的股东——社会资本方，往往被政府方要求“带资入场”，提供不少于项目总投20%-30%的“项目资本金”。出于自身管理和财务规范等多方面的考虑和要求，社会资本方（特别是大型央企）通常希望银行在项目公司设立阶段即提供资金支持，也因此常与银行组成联合体共同参与投标。
具体来说，银行在该阶段参与PPP，无非两种方式：一是股权投资，即出资；二是债权投资，即放贷。
(一) 股权投资：作为社会资本方间接参股项目公司
以股权形式介入PPP，既是商业银行息差收窄后的创利需求，也是基于PPP项目资本金缺口的必然要求。
受限于《商业银行法》第43条关于商业银行不得向非银行金融机构和企业投资的规定以及银行风险控制、理财资金投向等限制，现阶段银行主要通过其理财资金池借道信托计划、券商或基金子公司资管计划参与设立PPP引导基金、银企产业基金，间接投资PPP项目公司。具体操作模式，与银行嵌套多层结构实现非标、权益类投资模式类似，并非PPP项目特色。
除理财资金外，考虑到自营资金成本更低等原因，在实际操作中，也有部分银行通过自营资金嵌套多层结构间接投资PPP项目公司股权。这种操作模式，违反《商业银行法》第43条的规定，目前监管部门已着手清理规范，值得银行注意。
而对银行直接参股PPP项目公司的可行性，各方多有探讨。实务界普遍认为财政部《关于印发政府和社会合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）属于《商业银行法》第43条项下的“另有规定”，从而认为银行直接参股PPP项目公司并不违反《商业银行法》的规定。但银行从审慎性原则出发，几乎都借助其他“通道”完成对PPP项目公司的持股。据我们了解，暂未发现银行以自营资金或理财资金直接参股PPP项目公司的先例。
(二) 债权投资：向项目公司出资人授信
项目公司出资人，一方为政府，一方为社会资本。对于政府，因2014年《预算法》修订、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部《关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）等一系列政策出台，地方政府平台融资难度日益增加，银行即使放贷，额度也极为有限，杯水车薪。而对于社会资本方，则可以通过固定资产贷款或银团贷款等方式进行债权投资。在眼下的PPP热潮中，社会资本方多为大型国企，信用等级较高、担保增信措施较足，更容易获得银行贷款。
(三) 股债联动：既投股权又投债权
如上，股权介入模式、资金来源、融资条件等和债权各不相同。对于项目资金缺口较大的项目，银行既可以以股权形式弥补项目资本金缺口，又可以通过授信解决项目后续融资问题。
在PPP项目实践中，因社会资本方或项目公司负责项目融资，一旦未按照项目合同约定完成融资，政府可提取履约保函直至提前终止项目合同。为防范融资风险，社会资本方从一开始就有与银行等金融机构紧密合作的需求。对此，银行可结合自身业务开展情况，筛选资质、资信和能力优质的社会资本方组成联合体进行项目竞标和后续合作，从而全程深度参与PPP业务。
值得注意的是，受限于银行当前专业人才、部门职责及考核机制等因素，仍然有不少银行在PPP项目融资中难以为项目公司量身定做全周期全方位的股债融资方案。如何投贷联动，使银行在传统信贷业务之外分享股权投资盛宴，仍然是诸多银行需要思考的问题。
项目建设阶段，传统融资方式即项目贷款或银团贷款。PPP项目中，项目自有资本金一般不得少于项目总投资的20%，银行股债联动投资金额一般不得超过项目总投资的80%。因此，在银行以股权介入的前提下，追加授信额度受限。
此外，受限于PPP项目公司规模小、资信弱、项目缺乏足值可变现担保物、还款来源难以保障等原因，银行授信相对谨慎。为获得融资，项目公司可能借助第三方担保增信，也因此有银行要求政府出具《承诺函》，以政府信用担保项目贷款，降低银行授信风险。对此，根据《担保法》第八条“国家机关不得为保证人”的规定，该《承诺函》很可能被认定无效，不能产生担保效力。但根据《担保法》第五条第二款及其司法解释第七条的规定，结合判例，政府可能仍然需要承担不超过债务人不能清偿部分二分之一的民事责任。对银行而言，有总比没有好。
在银行缺乏动力高额授信的情况下，为满足巨大的项目建设资金需求，不断鼓励、创新项目公司债务融资成为政策不二之选。目前，除允许PPP项目公司发行短期融资券补充短期流动性、中期票据解决长期项目建设需求、非公开定向债务融资工具突破40%净资产规模限制等常规债务融资工具外，相关制度规定：对有稳定现金流（政府补贴应当依法合规，不存在任何直接间接的政府担保）的经营性项目可以发行项目收益债或者项目收益票据、资产支持票据，城市地下综合管廊建设、养老产业、配电网建设改造等项目可发行专项债，保障性安居工程可发行保障性安居工程债务融资工具。
因债务融资工具种类繁多，资金成本、监管政策和规模限制等要素又各不相同，银行参与进来，提供专业财务顾问服务，帮助项目公司选择合适的债券种类，就成为必要。此外，银行还可以借助其专业能力和客户基础提供债券承销服务。
需要注意的是，银行承销债券，从法律关系上来说，并非债券权利义务主体，无需承担兑付责任。但在当前环境下，迫于投资者维权、政府维稳压力，加之出现兑付危机对银行后续债券承销及其他业务造成不利影响，银行往往需承担隐性兑付责任。因此，银行在选择承销PPP项目公司发行的债券时，仍然需要比照授信要求严格筛选项目。
三、项目运营阶段
对于传统BT模式，自然不存在项目公司运营的问题。而针对BOT、BOO等模式，项目公司对建成项目有权经营，从而获得经营收益。但无论是可行性缺口补助还是使用者付费，通过项目现金流收回股权、债权投资，都将是一个十分漫长的过程。为解决即期流动性问题，项目公司通过资产证券化或项目收益权质押融资变现即成为可选项。
资产证券化方面，据基金业协会相关规定，地方政府债务、地方融资平台公司债务不能作为基础资产，但PPP模式下地方政府应支付或承担的财政补贴或付费可作为基础资产。因此，在可行性缺口补助和使用者付费项目中，项目公司可以将财政补贴以及向使用者收取费用的权利或该等权利衍生的收益权作为基础资产，通过向SPV转让基础资产收取转让款，实现未来现金流的即期变现。
在此过程中，银行除提供财务顾问服务外，还可以作为代销机构销售证券募集资金、作为监管机构监管SPV专项计划所募资金、作为托管机构向证券持有人兑付本金收益，甚至还可以作为投资者认购证券。
项目收益权质押贷款方面，考虑到收益权的不确定性以及变现障碍，银行有必要谨慎介入。其中稍为特殊的是特许经营权的收益权质押，对此，最高院已有判例支持，并明确了可操作的变现途径，在签署好质押协议、收益资金监管协议并办妥质押登记的前提下可以考虑介入。
四、银行退出阶段
银行退出包括到期退出和中途退出。前已述及，在一个PPP项目中，银行兼股东和债权人两重身份。债权一般依据借款合同及担保合同约定得以实现。因此，此处所谓退出，仅指银行退出项目公司，不再作为股东介入项目。
顾名思义，到期退出，即项目合同期限届满后，银行按照项目合同、融资协议等约定方式清算、解散项目公司，收回股权投资。
但考虑到PPP项目全生命周期过长，银行资金大多存在期限错配的问题，银行多有中途退出需求。对此，除运营阶段进行资产证券化外，还可以通过并购贷款、项目公司IPO或新三板挂牌等方式实现股权自由流动，中途退出项目公司。
在此过程中，银行既是股权转让方，又可以作为服务提供方，除为项目公司提供并购贷款外，还可担任拟IPO或新三板挂牌的项目公司财务顾问，并提供资金结算和管控、股份制改造、配股等融资服务。
供稿：PPP团队
编辑：李 星
校稿：陈 霸
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