将PPP推广应用到社会领域，一个难点也因此产生：严格意义的PPP是一种私人出资并递送服务方式，而社会领域传统上采用直接政府(direct government )方式提供——典型的如房管局提供的公房、民政局提供的福利养老院等。为什么要从直接政府转变到PPP?而且这种转变可行性吗？（见表1）。
首先是转变的必要性。私人出资并递送的PPP，其实是城市基础设施提供中的一种风险共担与长期参与机制。PPP强调私人出资；但是仅仅私人出资是不够的，它还强调私人融资建设基础设施后，在较长一段时间内（15 - 30年）提供基于该基础设施的服务。政府则在约定条件下购买私人基于该基础设施的服务流，从而将服务支付及风险机制内置于PPP模式之中。但是这并非表示，从直接政府到PPP的内在逻辑不证自明。以中国新兴的公租房部门为例：截止2013年底，全国共新建1349. 19万套租赁性保障房，其中政府投资占78.4%（民间投资只有13. 3% ），而且新设事业单位“住房保障房中心”收支两条线地（建设）拥有、运营和管理是主要模式。政府投资与事业单位相结合的直接政府模式，仍然被当作快速增加公共服务供给的最有效手段。
其次是转变的可行性。公租房领域继续采用直接政府模式，大概为了防止重蹈养老领域的失败：该领域20世纪80年代就开始社会化改革，结果一边大量民营老年福利机构在昂贵的费用下设施闲置，一边公办公营养老机构“一床难求”。这回到长期以来社会基础设施领域国家出资的一个重要原因：前期投资大、现金流回报有限，导致私人主体介人意愿不强。因此如果实行PPP，首先要解决如何在低现金流下既保证私人合理的投资回报，同时产品符合公共政策目标。其次是如何构建私人投资—私人递送之间合作，使之成为有效服务公共利益的私人伙伴，再次基础上公私合作得以达成？
美国保障房提供演变历史及成功的PPP实践，为回答上述问题提供了历史性和经验性的材料。美国1937年开始的大规模的保障房建设，采用的正是政府出资、政府递送的直接政府方式。但是到了1960年，已经基本证明这种模式的失败。随后尝试的政府出资—私人递送的间接政府方式也不理想。1986年美国走上了私人出资、私人递送的PPP模式道路，结果该模式成为“迄今为止公私资源之间通过稳定、持续的伙伴关系增加保障性住房存量的最成功的计划。”
从直接政府到PPP:变迁的逻辑
（一）提供模式的变迁
在世界各国的住房制度体系中，美国属于典型的剩余福利制度：市场是满足住房需求的主要手段，政府保障只补市场之剩余。2014年，美国63%的家庭业主自住，37%的家庭租赁，其中包括租赁政府为低收入（地区中位收人的60%）家庭提供的、租金不超过家庭收入的30%的保障房。
大规模的租赁性保障房建设始于1937年大萧条时期。公共住房是最早的保障房形式，采用典型的直接政府方式提供。公共住房由联邦出资建造；地方住房管理局拥有、运营和管理；运营成本和管理费用由租金支付（由于运营管理费用的上升，1973年开始租金封顶为家庭收人的25 %，后来提高到30 %，联邦补贴租金与运营管理费用之间缺口）。公共住房早期覆盖被淹没的中产阶级，后来逐渐蜕变为只针对最低收人群体。
半个多世纪的实践证明，美国的公共住房制度并不成功。许多大城市的公共住房项目贫民窟化，如波士顿的哥伦比亚角、芝加哥的泰勒之家仍在运转的普遍补贴不足、亏空严重，运营困难。20世纪80年代，美国停止建造新的公共住房，住房存量从1994年开始逐年下降，尚余的116万套住房由全国3000多家住房管理局管理。
1960年代，联邦政府开始尝试资助私人建房的间接政府方式，先后采用了提供市场利率抵押贷款和直接进行租金补贴等两种方式。如1961年和1968年分别设立第221(d)款和第236款计划，在市场利率7%的情况下，为私人建造保障房提供40年期、利率分别为3%和1%的住房抵押贷款。看似“公私合作”的雏形(私人银行融资后进行保障房提供)，联邦资助私人建房本质上是政府出资—私人递送的间接政府方式。首先，抵押贷款联邦保险，私人房东无力还贷的情况下，联邦住房管理局将负责偿还所有贷款。其次，政府是主要偿债人，如在第236款计划下（40期利息1%的抵押贷款），由政府负责支付7%的市场利率与1%的补贴利率之间的还款差额。
联邦政府共资助建造了157.8万套保障房。但是，私人房东无力偿贷的现象普遍发生，分别占到第221(d)款计划的1/4和第236款计划的1/10。1983年，美国叫停联邦资助私人建房方式。然后在1986年，开始走上了以税收抵扣为基础的PPP模式的道路。
（二）变迁的内在逻辑
变迁的逻辑涉及公共服务的出资、递送以及两者间合作三方面问题。公共住房制度在出资、递送以及它们的合作关系等三方面，都集中体现了直接政府模式的内生缺陷。首先是资金分配。由政治过程而不是市场硬约束决定的资金分配，无法为公共住房长期可持续运营提供稳定的资助环境。每次公共住房“虽然在人们的支持下也能获得立法支持和预算分配，但都是在经过了巨大的斗争和妥协之后。”2003年的一项研究显示，之前10年里联邦只有两次100%拨款资助地方住房管理局，其他年份则在89%—99. 5%之间，而联邦资助占地方住房管理局运营预算的50%。其次是官僚递送主体的缺乏市场独立性。不仅经济上缺乏独立性，住房管理局发现自己被“淹没在数据与报表中，更多的时间用来收集数据向上汇报，而不是进行公共住房发展。”而且它们基于系统范围进行收入与支出汇报的集权式管理，与房地产所要求的将每一处房产作为一个分支机构独立运营管理的要求根本冲突。最后一点尤其要归结到“联邦出资—住房管理局提供”下的“命令一控制”(command – and-control)模式。“公共住房管理局为了适应地方的政治环境和联邦的项目安排而发展了防御性的组织结构，使得它与私有市场的实践不能同步，不能提供有效的资产管理服务。”
政府出资—私人递送的联邦资助私人建房模式试图首先恢复递送主体的市场地位。但是政府出资仍然缺乏市场硬约束。第221(d)款计划和第236款计划下大量抵押贷款的失败，正是“联邦住房管理局迫于达到1968年住房法案的生产量要求，常常不加仔细审核就批准贷款”的结果。其次是政府出资—私人递送（至少在特定条件下）不是一个稳定的长期合作结构，主要表现为追求短期利益最大化的私人主体不断向被动的“准”出资人（即政府）转嫁风险。如在住房市场好的区域，房东想尽办法把保障房早日转变为市场住房;而在住房市场状况不好的区域，房东则停止维护，以便在政府提前收回抵押品前攫取最后一笔利润。“开发商获得自己的利益后，随即通过有限责任人机制把项目的所有权转给了没有经营权的非经营性投资者”。
进一步改革需要实现真正的私人出资（从而引入市场硬约束），同时构建私人出资与私人递送之间的风险共担（而不是风险转嫁）机制。这正是1986年开始的PPP模式着力要解决的问题。
美国保障房PPP实践及绩效
（一）基本做法
1986年，美国通过《税收改革法案》，设立低收人住房税收抵扣(Low Income Housing Tax Credit, LIHTC )计划，鼓励私人投资商以购买税收抵扣额的方式，对保障房项目进行权益资本投资，同时与开发商组成特殊目的实体（Special Purpose Vehicle，或者SPV），共同进行保障房提供。
每年，联邦按人口将税收抵扣额度拨付到州（如2010年每人2美元，之后按通胀率调整），由保障房开发商竞争申请。州住房金融局根据每个州优先考虑的住房类型、地点、产权（至少10%的额度要分配给非营利组织）等，对申请项目进行打分后分配。税额一般占到项目现值（扣除土地及前期等各项费用后）的70%（或30%）。开发商然后将税额卖给外部投资者（大银行、财团等），资金作为权益资本进人保障房项目。投资商和开发商藉此组成Single Purpose Vehicle（特殊目的实体），建设、拥有、运营管理保障房项目。投资商分十年向联邦政府进行税收抵扣，保障房必须至少服务巧年。十五年合同期满，伙伴关系解散，房子归开发商所有。
（二）核心问题的解决
1.低现金流下的私人出资
首先是引人私人投资。但是引导私人投资的首要难题，是保障房等社会基础设施项目前期投资大、租金收人有限，难以提供合理的投资回报。美国PPP保障房通过私人进行权益投资、资金无成本进人项目、政府提供付费流的方式，“一石三鸟”地加以了解决。
私人进行权益投资。制度投资商以向开发商购买税收抵扣额的方式，进行权益资本投资（实践中采用辛迪加方式进行）。购买价格体现了市场意愿。税收抵扣项目设立的头几年，投资者愿意为一美元的税收抵扣额支付的价格不到50美分；2001年上升到0. 8美元；2006年达到甚至超过1美元。2007-2010年金融危机期间，包括雷曼兄弟在内的大批金融机构倒闭，企业损失严重，导致对抵扣所得税的需要急剧减少，购买价格再次降到0. 8元以下。私人权益投资一般占到保障房项目50% -70%，成为主要资金来源。
资金无成本进人项目。私人权益投资（以及其他主要资金）无成本进人项目。项目正常运营下的租金收入，得以刚好支付运营管理费用、大修基金及银行还贷（一般不超过10%，由项目偿债能力决定）等，从而维持了低租金水平上的收支平衡（见表2）。
政府提供“付费流”。私人投资商分十年向联邦政府抵扣所得税，收回投资。作为权益人，他们还享受其他税收收益（如障房折旧津贴），以及项目运行时产生的利润及出售后的部分资本收益等。他们也从购买税收抵扣额的差价中获益（0. 8美元价格时的内部收益率大约10%）。当然，政府“付费”的前提是合规地保障房服务十五年。
2.投资商+开发商的SPV
其次是构建私人出资与私人递送之间的风险共担（而不是风险转嫁）机制。这通过开发商与投资商围绕项目组成的“特殊目的实体（SPV）”得以实现。它取代之前的“联邦政府+地方住房管理局”或“联邦政府+私人开发商”组合，成为新的合作形式（图1）。其中，投资商是有限合伙人（LP），享受99. 99%的税收福利，承担项目的投资责任;开发商是一般合伙人（GP），享受0. 01%的税收福利，负责投资决策和项目的经营管理。SPV至少存在十五年，负责保障房的投资、建设、拥有、运营和管理。合同期满后投资人退出，伙伴关系解散，资产完全归开发商所有。
与之前的政府出资人相比，投资商现在承担主动角色。其收益如前所述。约束条件是保障房必须合规地服务（在规定的期限内建造；租金、租赁对象符合要求；没有止赎现象发生等等）十五年；这期间项目一旦违规，投资商将被要求回吐已经抵扣的税额，并受到严重的罚款惩罚。这迫使成熟的制度投资者将娴熟的投资和商业技能带人项目，PPP项目比其他任何形式的保障房都受到更多的监督。投资前，它们精选有良好记录的保障房开发商，仔细评估拟投项目的资本和市场前景，严格测算现金流，以建立更加强大耐久的融资结构。建立伙伴关系时，它们在协议中仔细拟定与一般合伙人的权利责任分担，保证后者会通过按期完成建设、有效运营以及及时上缴税金等等保证，降低他们的投资风险。项目建造期间，它们雇佣外部监督人员监督项目按期按要求完工。运营期间，它们甚至组建专门的资产管理部门对资产进行持续监管，进行定期检查与评估，并采用许多额外的测试和审计，以保证项目的可持续。
这种压力自然传导给了开发商。当然前提是政府也给予了足够的市场激励：每开发一个项目开发商获得100—150万美元的开发费用（主要用于机构运营）；伙伴关系结束后保障房归开发商。开发商被置于更加竞争、负责的状态中。“没有好的项目设计与精准的测算，从一开始就拿不到投资”（伯克利市非营利组织社区发展资源总裁Dan Sawislak语）。拿到投资后，他们按照“至少持续百年”的标准建造永久性的保障房（仁慈住房加州副总裁Val Agostino语）。而且PPP保障房“不允许失败”，弗雷斯诺市住房管理局规划和开发部主任Michael Duarte说;在该局，PPP保障房的运营成本比公共住房低15%-25%。
（三）绩效
1986年至今，美国已建造了超过250万套以税收抵扣为基础的PPP保障房，分别超过了公共住房以及联邦资助私人建房数量（表3）。税收抵扣政策满25年之际，对项目所进行的绩效评估认为：它是“迄今为止公私资源之间通过稳定、持续的伙伴关系增加保障性住房存量的最成功的计划。”
首先是空置率低。虽然允许空置率7%（考虑到转周期、外租能力，逃租或者收缴困难等），Reznick集团调查了16300个公寓型房产后发现，实际空置率不到4%。
其次是贷款违约率极低。联邦资助私人建房曾发生大面积的抵押贷款违约。Ernst & Young LLP（2010）调查了15174个PPP保障房项目后发现，只有129个项目在1991-2006年间发生了抵押贷款违约，年均违约率0. 08%，不到其他保障房抵押贷款违约率（0. 27%）的三分之一。Reznick集团的调查发现，PPP保障房止赎率0. 62 %，低于其他任何一种房产。
第三是可承担期更长。如何服务更长久，一直是私人提供保障房中的难点。但是评估发现，只有5%的PPP保障房在15年期满后转为了市场住房。原因包括：1989年税法改革将服务期延长到了30年（同时允许巧年期满退出）；地方政府将服务更长年限作为提供低（无）息软性贷款的条件；越来越多的以提供保障房为使命非营利组开发商参与。
对中国的启发和借鉴
（一）从直接政府到PPP：符合新治理模式的要求
新治理理论早已指出从直接政府的管控模式向公私合作的新治理模式转变的必要性，美国保障房案例则为这种转变再次提供了经验性的证明。这种经验围绕出资、递送及两者之间的合作关系展开。直接政府模式下受政治过程而非市场决定的政府出资，被剥夺了市场主体地位的官僚递送主体，以及两者之间形成的“管理一控制”架构，是美国公共住房失败的根本原因。联邦资助私人建房方式率先恢复了递送主体的市场地位，但一方面政府出资仍然缺乏市场硬约束，另一方面，被动的政府出资和主动的私人递送之间无法构成长期稳定的合作—至少对于保障房是如此，虽然此种合作方式对于当下流行的老人或儿童照顾之类的一般性社会服务购买可能适用。进一步的改革需要引人私人出资（从而引入市场硬约束），同时建立私人出资—私人递送间合作关系，这导致了PPP模式的产生。
（二）私人出资与私人递送PPP：本质是公私合作
私人不愿意进人低现金流的社会基础设施领域怎么办?或者像养老领域那样，即便进入了，高昂的费用抑制了老年人对福利服务的使用，导致大量民营老年福利机构设施闲置了怎么办?美国保障房PPP通过私人进行权益投资、资金无成本进人项目、政府提供付费流的方式加以了解决。它还通过私人开发商与私人投资商组建“特殊目的实体（SPV ）”，建立私人主体之间的长期风险共担机制，为政府构建了一个可以长期合作的私人共同体（这里私人主体的短期利益最大化追求也通过SPV得到了抑制与约束）。
这些建构背后的本质，是政府（“公”）私人（“私”）合作。具有独立市场主体地位的投资商和递送者，在市场硬约束下合作提供服务，政府则从原来的出资者和资产经营者转变为投资方提供稳定收费流的服务购买方。一种长期的、私人分担风险的、物有所值的机制被内置于基础设施服务项目之中，从而既提高了服务的长期可持续性，又降低了政府承担的风险。这里也指出，无论是私人不愿意进人，还是私人进人了收费太多（如民营福利养老院），本质不是“私”的问题，而是政府没有承担足够的“公”的角色的问题。
（三）相比融资而言，PPP更是一个管理工具
政府需要承担足够的“公”的角色这一点，指向了重要的一点：在福利性质较强的社会基础设施领域，PPP更主要的功能不是融资，而是管理。
中国当下大力推广应用PPP的一个主要驱动力是减轻政府投资压力；正如在过去的一二十年中，各国政府将PPP作为一个主要融资选择也主要是因为囊中羞涩。但是美国保障房案例显示，引人PPP主要不是为了减轻政府投资压力，而是为了给福利性基础设施找到一种更加可持续的提供方式。私人出资与递送的统一，以及政府私人间的公私合作，使PPP成为最有效的管理工具之一。
在公私合作中，私人主体承担了提供过程中的主要风险，包括：设计风险（决定什么样的资产适合递送符合标准的服务）；建造风险（成本超支、延期等）；运营风险（需求、不可控力等）。而且，由于私人递送与出资的统一，使得私人主体必须将前期对解决方案设计和融资结构的整体规划，与后期的项目递送及现金流管理统筹考虑，从而使项目更可持续。政府从原来的出资人和资产运营者转变为私人出资伙伴提供年化的费用流；费用支付在资产完工并开始递送服务之后才发生，它成为有效约束私人主体的重要手段。这种管理功能在美国保障房PPP中得到了较好的实现。而且政府、私人投资商和开发商三者据此形成了优势互补：私人投资商负责项目出资和内部监管，开发商负责项目的设计、融资、建造、长期运营与服务提供等等，政府则负责规划、出资及费用流支付，以及外部监管。
（四）构建中国的PPP模式
1. PPP的形式：打破所有制界限，让私人主体更深介入
美国保障房PPP采用剥离（Divesture，即私人建造、拥有并运行）形式（图2）。与特许经营最大的不同是，它并不到期收回—否则又变成了失败的公共住房;以往的失败经验，使美国保障房选择了公私合作下的私人拥有但永久(或者较长期)地保障房运营的提供模式。私人主体、私人产权及长期的公共服务提供，是这一模式的核心三要素。其中产权私有激励私人进行更加长久的规划、认真建造、精心维护。只要政府支付合理的付费流，这一旨在提供公共产品的私有模式可以一直有效地运转下去。
据此，我国的PPP模式应该避免两种倾向:引人私人投资但是不给予足够的补贴;给予足够补贴支持后，便要求基础设施姓“公”。如果私人所有的公共服务提供，比政府所有的公共服务提供更加有效，为什么不可以把补贴给前者？公共服务目标之下，公共服务产品应当可以突破政府还是私人所有的制度界限，选择符合社会领域基础设施特点的、激励与所承担风险成正比的恰当的私人主体介入形式。
2.培育多元主体竞争格局
理想的PPP提供主体格局，是多元主体竞争。美国保障房最后形成了住房管理局、企业及非营利组织平等竞争的格局。参与到这一竞争格局中的住房管理局已经被改造得非常像非营利组织，具有独立的市场地位；非营利组织通过政府的扶持与发展也更加具有了竞争力；在SPV的制约下，企业也不再是追求利润最大化的企业，而融入了社会价值目标。
中国社会领域PPP也需要引入多元主体竞争，彻底改变目前主要依赖事业单位的做法。一是引人更多治理架构清晰、市场地位独立，既没有政府背书，政府也不会对其市场行为多加行政约束的国有企业。二是鼓励更多民营企业和社会组织进入，使它们获得与事业单位或者国有企业同样的政策、资金支持。三是进一步改革事业单位，引人市场机制（甚至学习香港房委会最终实现自负盈亏的做法）。最终构建国有企业、民营企业、社会组织及事业单位多元参与、平等竞争的格局。
3.政府提供足够的付费流，以保证项目平衡
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