PPP项目回报机制如何开源?

8月31日，财政部部长楼继伟指出，下半年要大力推广PPP模式，建立合理回报机制。规范履约行为，加快PPP立法进程。国家发改委在前一天发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》则提出，要使社会资本获得合理回报，也要防止政府和使用者负担过重；提高社会资本投资回报，增强PPP项目吸引力。

颇为熟悉的场景，财政部发改委近期动作频频、相互较劲，抛开这些不谈，我们细看两部委官方发文或表态，不约而同提及一个关键词“回报机制”。在PPP项目三种常见的回报机制使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴中，后两种均需要政府方安排财政资金进行付费或提供可行性缺口补贴，据财政部门的统计数据，已录入综合信息平台的项目中，这两类项目占比达到54%，对应投资额占比达到全部入库项目投资额的60%。与此同时，国内PPP项目实践中大多还要求将付款义务纳入财政预算并由人大出具相关决议，给政府财政资金安排和操作带来较大压力。

那么，有没有在不改变PPP项目融资结构和其他重要边界条件的情况下，拓展项目回报机制资金来源，减轻政府财政压力的有效措施呢？本文我们结合项目实操经验尝试提出几种方式，与业内人士探讨。

2015年12月财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，按照项目投资规模给予一定奖励。因此能入选财政部PPP示范项目库无疑占尽先机，尽早结合项目实际情况积极申请财政部奖励资金。未能入选的PPP项目，也应争取申请各省市PPP示范项目库，因为各地也陆续颁布PPP项目奖励政策，奖补对象自然会偏重示范项目库。根据我们不完全统计，目前山东、四川、新疆、北京、江苏、河北、贵州等12省(区、市)均出台PPP奖补政策，其中江苏补贴力度最大，省辖市范围的单个PPP项目最高奖补金额2000万元，县(市)范围的单个PPP项目最高奖补金额1000万元。也许能申请到的奖补资金相对多年的财政补贴而言微不足道，但对建设期长、资本性投入大的项目来讲，前期来一笔奖励补贴也是人人期待的喜事一件。

PPP项目运营期一般超过10年，随着时间推移，项目所处的经济环境、财务运营状况都会不断发生变化，因此很有必要对项目执行的价格和财政补贴进行修正和调整，即建立合理的动态调价机制。一方面通过调整最低的收益保障，来保障社会资本的收益；另一方面随着项目推进，进入运营期后项目有了稳定的收益来源，经营性现金流的改善加上项目实际运营收入可能会带来超出预计的利润空间，此时通过下调收费价格或政府付费、补贴金额，防止暴利。既确保了社会资本获得合理回报的诉求，同时又维护了公共利益，适当降低政府财政资金压力。

在项目无经营收入或经营收入有限的情况，如果地方政府财力又无法提供足额补贴，采取捆绑经营性资源来平衡项目收益不足是一种值得尝试的方式。政策亦允许对准经营性、非经营性项目捆绑经营性资源，《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定：“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”因此，土地综合开发、物业资产、广告资源经营，已在国内多个PPP项目中得以应用。但存在争议的是，土地开发收益能否捆绑PPP项目作为回报手段？业界众说纷纭。我国自2004年开始严格实现“经营性土地招拍挂制度”，因此将土地收益直接捆绑到PPP项目上增强项目经济强度，不符合当前的法律法规。我们期待相关部委尽早完善法规法规，为PPP行业发展营造良好的制度环境。

对于大多数PPP项目而言，在前期的项目实施方案和项目协议中均会对回报机制进行严格约定，并将项目范围内未来可能产生的收益进行分配安排。如果在不影响项目质量和社会公众利益的前提下，探索出更多新业务的可能，作为项目回报机制的拓展，纳入实施方案并又政府部门进行监督监管，则可以大幅提高项目对社会资本的吸引力，同时减轻政府方付费和补贴压力，从而实现政府、社会资本和公众对三赢。不过这一方式可能只适用于部分行业和具备某类特点的项目，如医院PPP项目可以探索导医服务，根据服务内容制定收费标准，或医疗器械、设备租赁服务；又如大型体育场馆除安排固定比赛、演出等文体节目外，可以考虑在淡季租赁场地给体育培训机构或其他临时需要大型场馆的活动组织方，以满足市场中日以增多的这类不定期需求。当然，增加项目公司新收入的方式，采用之前需要政府和社会资本进行严格约定，对新增业务形式、价格、收益分配等内容进行监管，以防影响项目公司正常运作影响公共服务或产品的提供。

以上是我们探索提出的几种PPP项目回报机制资金来源拓展方式，它们未来能否在项目中成功运用还有待实践检验。相信随着国内PPP的不断推广和完善，行业内会有更多更优的开源形式出现，以促进行业进一步发展。